بررسی تعامل ایران با گروه ضربت اقدام مالی: «FATF»

دکتر بهروز جوانمرد عضو هیأت علمی دانشگاه و وکیل دادگستری در شهروند نوشت: گروه ضربت اقدام مالی(FATF) از ‌سال ٢٠٠٨ به بهانه ارتباط نظام مالی و بانکی ایران با برخی دستجاتی که از نظر این کمیته حامی تروریسم یا خود تروریست خوانده می‌شوند، ایران را در لیست‌سیاه کشورهایی که خطر بالای پولشویی و تأمین مالی تروریسم در نظام بانکی آنها وجود دارد، قرار داد و به بانک‌ها و موسسات مالی دنیا توصیه کرد از انجام معاملات بانکی با ایران خودداری کنند. در وب‌سایت رسمی این گروه نام ایران در کنار کشورهایی چون بوسنی و هرزگوین، عراق، لائوس، کره‌شمالی، سوریه، گویان و یمن به‌عنوان کشورهای دارای ریسک بالا برای پولشویی و تأمین مالی تروریسم قرار گرفته است. این نوشتار به بررسی کیفیت رابطه ایران با این کارگروه در پرتو آرمان‌های قانون اساسی می‌پردازد. سوال اصلی‌ که این نوشتار به دنبال پاسخ‌دهی به آن است این‌که آیا تن دادن به توصیه‌های گروه ضربت اقدام مالی یعنی پشت‌کردن به آرمان‌های انقلاب اسلامی؟

(FATF) یک نهاد مستقل بین‌دولتی است

گروه ضربت اقدام مالی (FATF) یک نهاد مستقل بین دولتی است که در‌ سال ١٩٨٩ توسط کشورهای گروه هفت شکل گرفت و هدف از تشکیل آن، توسعه و ترویج سیاست‌هایی برای حفاظت از نظام مالی- اقتصادی جهانی علیه پولشویی و (از‌ سال ٢٠٠١) تأمین مالی تروریستی و تأمین مالی گسترش سلاح‌های هسته‌ای و سلاح‌های کشتار جمعی است. توصیه‌های FATFبه‌عنوان معیارها و استانداردهای ضدپولشویی جهانی (AML) و تأمین مالی مبارزه با تروریسم (CFT) به رسمیت شناخته شده است.

به اینسان، گروه ضربت اقدام مالی یک مجموعه سیاستگذار است که کارشناسان حقوقی، مالی و ضابطان قانونی را گرد هم آورده تا در قوانین و مقررات ملی کشورها اصلاحات لازم پدید آید. در حال‌حاضر، ٣٣ حوزه قضائی (کشور و سرزمین) و ٢ سازمان منطقه‌ای عضو گروه مذکور هستند. این ٣٥ عضو، هسته اصلی تلاش‌های جهانی مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم را تشکیل می‌دهند. همچنین ٢٧سازمان بین‌المللی و منطقه‌ای به‌عنوان اعضای وابسته و ناظر با گروه ضربت اقدام مالی همکاری دارند؛ این سازمان‌ها حق رأی ندارند اما در جلسات و گروه‌های کاری به‌طور کامل شرکت می‌کنند.

٣ وظیفه اصلی گروه ضربت اقدام مالی
٣ وظیفه اصلی گروه ضربت اقدام مالی در ارتباط با پولشویی به شرح ذیل است:
١) نظارت بر پیشرفت اعضا در اجرای تدابیر مقابله با پولشویی
٢) تجدیدنظر و گزارش روندها، تکنیک‌ها و اقدامات متقابل

٣) توسعه، اتخاذ و اجرای استانداردهای مبارزه با پولشویی در سطح جهان از طریق ارایه شیوه‌نامه‌ها و توصیه‌های ویژه.

شرایط عضویت

کشورها برای عضویت در گروه ضربت اقدام مالی باید دارای شرایط و معیارهای خاصی در مواردی از قبیل میزان تولید ناخالص ملی کشور، میزان گستردگی بخش بانکی و ارتباط متقابل آن کشور با بازارهای مالی جهانی و کوشش‌ها و اقداماتی که در آن کشور برای مبارزه با پولشویی انجام شده است، باشند.

تعیین هویت دقیق مشتریان، حفظ اسناد و مدارک

گروه ضربت اقدام مالی در‌ سال ١٩٩٠ برای نخستین‌بار در توصیه‌های چهل‌گانه خود به کشورها، تأسیس یک مرکز ملی جمع‌آوری و مبادله اطلاعات تحت عنوان واحد اطلاعات مالی را توصیه کرد. آمریکا و بلژیک ازجمله کشورهای پیشگام در ایجاد واحد اطلاعات مالی بودند. این گروه ازجمله از دولت‌های عضو درخواست کرده ضمن جرم‌انگاری و مجازات پولشویی، ترتیبی اتخاذ کند تا بانک‌ها و موسسات مالی نسبت به تعیین هویت دقیق مشتریان، حفظ اسناد و مدارک مربوطه و ارایه آنها در صورت درخواست مراجع صلاحیت‌دار و اعلام موارد مشکوک اقدام کنند. از طرفی مقرر کرده که باید پیش‌بینی‌های لازم برای حمایت از موسسات مذکور و کارکنان‌شان به عمل ‌آید تا در رابطه با گزارش‌هایی که با حسن‌نیت ارایه می‌کنند، مسئولیت حقوقی نداشته باشند.

نادیده‌گرفتن قید محرمانه‌بودن اسرار بانکی

گروه مذکور همچنین تقویت همکاری‌های بین‌المللی برای مبارزه با پدیده پولشویی را نیز توصیه کرده است. توصیه‏نامه شماره ١٦ این گروه مقرر می‏دارد که «مؤسسات مالی‏ که گمان می‏کنند وجوه وارد‌شده به حساب بانکی از یک فعالیت مجرمانه ناشی می‏شوند باید مجاز یا مکلف به اعلام سریع‏ سوءظن خود به مقام‌های صالح باشند.» بنابراین نهادهای مالی باید بتوانند قید محرمانه‌بودن اسرار بانکی را نادیده انگارند، بدون این‌که مسئولیتی در این خصوص داشته باشند. این امر، حتی زمانی که‏ این نهادها ماهیت عمل مجرمانه مورد نظر را دقیقا نمی‏دانسته‏اند یا فعالیت‏ غیرقانونی مظنون واقعا وجود نداشته است، نیز باید صادق باشد. در مواد ١٣ و ١٤ قانون مبارزه با تأمین مالی تروریسم مصوب ١٣٩٤ تکالیفی برای کنشگران عملیات مالی دیده می‌شود.

مشمول قانون مبارزه با پولشویی

به موجب این دو ماده تمامی اشخاص، نهادها و دستگاه‌های مشمول قانون مبارزه با پولشویی مصوب ۲بهمن ۱۳۸۶ موظفند به‌منظور پیشگیری از تأمین مالی تروریسم اقدامات زیر را انجام دهند:

الف- شناسایی مراجعان هنگام ارایه تمام خدمات و انجام عملیات پولی و مالی از قبیل انجام هرگونه دریافت و پرداخت، حواله وجه، صدور و پرداخت چک، ارایه تسهیلات، صدور انواع کارت دریافت و پرداخت، صدور ضمانت‌نامه، خرید و فروش، ارز و اوراق گواهی سپرده، اوراق مشارکت، قبول ضمانت و تعهد ضامن‌ها به هر شکل از قبیل امضای سفته، برات و اعتبارات اسنادی و خرید و فروش سهام.

ب- نگهداری مدارک مربوط به سوابق معاملات و عملیات مالی اعم از فعال و غیرفعال و نیز مدارک مربوط به سوابق شناسایی مراجعان، حداقل به مدت پنج‌سال بعد از پایان عملیات.

تمامی اشخاص مشمول قانون مبارزه با پولشویی موظفند گزارش عملیات مشکوک به تأمین مالی تروریسم را به شورایعالی مبارزه با پولشویی موضوع ماده (۴) قانون مذکور ارسال کنند. اشخاصی که در راستای اجرای این ماده مبادرت به ارسال گزارش به مراجع ذیربط می‌کنند، مشمول مجازات‌های مربوط به افشای اسرار اشخاص نیستند.»

در ماده ٥ آیین‌نامه اجرایی قانون مبارزه با پولشویی نیز آمده که «چنانچه ارباب رجوع مدارک شناسايي مذکور در مواد فوق را ارایه نکنند يا ظن به انجام فعاليت‌هاي پـولشويي يا ساير جرايم مرتبـط وجود داشته باشد، اشخاص مشمول بايد از ارایه خدمت به وي خودداري و مراتب را به واحد اطلاعات مالي گزارش کنند.» همچنین به موجب ماده ٢٤ این مقرره «به‌منظور تسريع در دسترسي به اطلاعات لازم، در صورت درخواست واحد اطلاعات مالي از اشخاص مشمول، يکي از اعضاي کارگروه مبارزه با پولشويي شخص مشمول، با اختيار دسترسي به تمام اطلاعات شخص مشمول، در واحد اطلاعات مالي مستقر خواهد شد تا نيازهاي اوليه واحد اطلاعات مالي را تأمين کند. فرد يادشده به هيچ‌عنوان به اطلاعات واحد اطلاعات مالي دسترسي نخواهد داشت.

گزارش معاملات مشکوک

کارکنان تحت‌امر اشخاص مشمول موظفند تمامي معاملات بيش از سقف مقرر را که ارباب‌رجوع وجه آن را به‌صورت نقدي پرداخت مي‌کند، ثبت و همراه با توضيحات ارباب‌رجوع به واحدهاي مسئول مبارزه با پولشويي در هر دستگاه و در صورت عدم‌وجود اين واحد، به بالاترين مقام شخص مشمول اطلاع دهند. واحدهاي مسئول مبارزه با پولشويي در هر دستگاه يا بالاترين مقام شخص مشمول (درصورت عدم‌وجود واحد) موظفند خلاصه فرم‌هاي مذکور را در پايان هر هفته به نحوي که واحد اطلاعات مالي مشخص مي‌سازد، ارسال و اصل آن را به نحو کاملا حفاظت‌شده نگهداري کنند. (ماده ٢٦)

گزارش معاملات مشکوک و نيز ساير گزارش‌هايي که اشخاص مشمول موظف به ارسال آن هستند، بيانگر هيچ‌گونه اتهامي به افراد نبوده و اعلام آن به واحد اطلاعات مالي افشاي اسرار شخصي محسوب نمي‌شود، در نتيجه هيچ اتهامي از اين بابت متوجه گزارش‌دهندگان مجري اين آيين‌نامه نخواهد بود. (ماده ٢٧) تمامي اشخاص مشمول موظفند اطلاعات مورد درخواست واحد اطلاعات مالي در موضوع مبارزه با پولشويي را به نحوي که آن واحد تعيين کند، جهت انجام وظايف محول‌شده تأمين کنند. (ماده٤٧)

انتخاب شفاف کارکنان مشاغل حساس

با توجه به این‌که آیین‌نامه مقرر داشته تمامي پست‌هاي دبيرخانه، واحد اطلاعات مالي و واحدهاي زيرمجموعه، مشاغل حساس محسوب می‌شود، بنابراین انتخاب و انتصاب کارکنان این واحدها باید فرآیندی مجزا و شفاف برای عامه مردم داشته باشد تا اولا فرآیند انتخاب این کارمندان برای همگان مشخص باشد و ثانیا علت انتخاب و توجیه شایستگی آنها برای این پست‌های حساس به نحو شفاف و منطقی‌ برای همگان تشریح شود. کما این‌که در وب‌سایت گروه ضربت اقدام مالی افراد شاغل در پست‌های حساس نظیر ریاست و معاونان و دبیرخانه رزومه کامل و چرایی و فرآیند انتخاب آنها در دسترس عموم قرار داده شده است.

مبارزه با تأمین مالی تروریسم بعد از حوادث 11 سپتامبر

به‌دنبال وقوع حادثه ١١ سپتامبر در‌ سال ٢٠٠١، گروه ضربت اقدام مالی، توصیه‌های خود را درخصوص مبارزه با تأمین مالی تروریسم و گسترش سلاح‌های هسته‌ای ارایه داد. یکی از اساسی‌ترین اهداف گروه فوق، اجرای تمامی توصیه‌های مذکور در تمام کشورهاست. درواقع توصیه‌های FATFبه‌عنوان استانداردهای بین‌المللی و شاخص‌هایی برای ارزیابی و موثربودن برنامه ضدپولشویی، مبارزه با تأمین مالی تروریسم و گسترش سلاح‌های هسته‌ای کشورها شناخته شده است، به‌طوری که این گروه هر‌سال برای بررسی برنامه‌های مبارزاتی کشورهای مختلف در زمینه‌های مذکور، اقدام به تطبیق این برنامه‌ها با توصیه‌های منتشره توسط خود می‌کند.

از اقدامات اخیر این گروه می‌توان به انتشار دو کتاب «توصیه‌هــای‌ ســال ٢٠١٢ گروه ضربت اقدام مالی، استانداردهای بین‌المللی در مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم و گسترش سلاح‌های هســته‌ای» و «روش‌شناسی جهــت ارزیابــی انطباق فنی با توصیه‌های FATF و اثربخشی سیستم AML / CFT» در فوریه ٢٠١٣ اشاره کرد.

در توصیه شماره ٣ این کتاب راهنما به کشورهای عضو کنوانسیون پالرمو توصیه شده در مبارزه با پولشویی عواید حاصل از جرایم منشأ باید به‌گونه‌ای اقدام کنند که طیف وسیعی از جرایم سازمان‌‌یافته را در زمره جرم منشأ محسوب کنند. در این راستا گروه ضربت اقدام مالی، کشورها را ملزم به تبیین یک جرم مجزا و مستقل تحت عنوان «مشارکت در یک گروه مجرمانه سازمان‌‌یافته یا شیادانه و توطئه‌آمیز» نمی‌داند بلکه همین میزان که دو یا چند معیار مدنظر کنوانسیون پالرمو نظیر جرایم مبتنی‌بر توطئه و تبانی را برگزینند یا جرم‌انگاری به نحو احصا مطابق با کنوانسیون مذکور انجام دهند،کفایت می‌کند.

تصویب دو قانون مهم در سپهر سیاست جنایی تقنین ایران

جمهوری اسلامی ایران در همین راستا دو قانون مهم در سپهر سیاست جنایی تقنینی ایران به تصویب رسانده است؛ نخست قانون مبارزه با پولشویی مصوب ١٣٨٦ و آیین‌نامه اجرایی آن مصوب ١٣٨٨ و دوم قانون مبارزه با تأمین مالی تروریسم مصوب ١٣٩٤. در هر دو قانون مذکور مقنن تلاش کرده تا حد امکان توصیه‌های گروه ضربت اقدام مالی را اجابت كند. با وجود این نام ایران همچنان در لیست کشورهای دارای ریسک بالا از نظر پولشویی و تأمین مالی تروریسم در وب‌سایت رسمی این گروه مشاهده می‌شود.

بعد از توافق ایران با ١+٥ موسوم به برجام، این کارگروه نیز در قبال تعهداتی که ایران در برجام پذیرفته است، به مدت ١٢ماه محدودیت‌های مالی خود را به حالت تعلیق درآورد با این شرط که بانک‌های ایران به فهرست منتشره از سوی این کارگروه برای عدم ارتباط مالی با آنها متعهد باشد تا موانع ورود ایران به دروازه تجارت جهانی برداشته شود.

برخی معتقدند توافق انجام‌گرفته باFATF یعنی دست کشیدن جمهوری اسلامی ایران از حمایت از گروه‌های مقاومت اسلامی که خلاف آرمان‌های مقرر در مقدمه قانون اساسی است که مقرر شده «قانون اساسی با توجه به محتوای اسلامی انقلاب ایران که حرکتی برای پیروزی تمامی مستضعفان بر مستکبران بود، زمینه تداوم این انقلاب را در داخل و خارج کشور فراهم می‌کند، به‌ویژه در گسترش روابط بین‌المللی با دیگر جنبش‌های اسلامی و مردمی می‌کوشد تا راه تشکیل امت واحد جهانی را هموار کند.» همچنین بند ١٥ از اصل سوم این قانون یکی از وظایف دولت را تنظیم‏ سیاست‏ خارجی‏ کشور براساس معیارهای‏ اسلام‏، تعهد برادرانه‏ نسبت‏ به‏ همه‏ مسلمانان‏ و حمایت‏ بی‏‌دریغ از مستضعفان‏ جهان اعلام داشته است.» افزون بر این در اصل ١٥٤ آمده است «جمهوری‏ اسلامی‏ ایران‏ سعادت‏ انسان‏ در کل‏ جامعه‏ بشری‏ را آرمان‏ خود می‌داند و استقلال‏ و آزادی‏ و حکومت‏ حق‏ و عدل‏ را حق‏ همه‏ مردم‏ جهان‏ می‌شناسد. بنابراین‏ در عین‏ خودداری‏ کامل‏ از هر گونه‏ دخالت‏ در امور داخلی‏ ملت‌های‏ دیگر، از مبارزه‏ حق‏‌طلبانه‏ مستضعفان‏ در برابر مستکبران‏ در هر نقطه‏ از جهان‏ حمایت‏ می‌کند».

بالابردن ریسک تأمین مالی تروریسم

در پاسخ به پرسش اصلی این نوشتار باید گفت شرایط کشور به‌گونه‌ای است که برای حل بعضی از مشکلات داخلی خود باید با قدرت‌های سیاسی دنیا یا به عبارتی دول پیروز جنگ جهانی دوم به سرکردگی آمریکا و انگلیس و متحدان‌شان که دست برتر را از زمان شکست آلمان نازی در فضای بین‌المللی گرفته‌اند، تعامل داشته باشیم. هرچند بسیاری از مشکلات داخلی عمدتا مسائل اقتصادی است اما واقعیت این‌ است که امروزه اقتصاد جهانی با روابط سیاسی گره خورده و چون منطق حاکم بر روابط سیاسی به نحوی نیست که رویدادها قابل پیش‌بینی باشند و هر لحظه امکان قطع یا برقراری مجدد رابطه با کشورهای دنیا به دلایل مختلف سیاسی وجود دارد، بنابراین باید به گونه‌ای عمل کرد که در آسمان سیاسی کشور به لحاظ راهبردی ضمن حمایت از مستضعفان جهان و صیانت از حریم خصوصی شهروندان ایران که به‌عنوان اصول بنیادین جمهوری اسلامی ایران است، امیدوار بود شگردهای متخذه در تعامل با کشورهای غربی که لزوما با آرمان‌های انقلاب اسلامی همسو نیستند، روند سیاستگذاری‌های کلان را بر هم نزند.

این‌که این مهم را چگونه عملیاتی کنیم، سازوکارها و تدابیر گوناگونی را طلب می‌کند که یکی از ابزارهای آن شفافیت حداکثری در امور اداری و اقتصادی است. صرف‌نظر از تصویب مقررات متجددانه نظیر قانون مبارزه با پولشویی مصوب ١٣٨٦ و قانون مبارزه با تأمین مالی تروریسم مصوب ١٣٩٤ که تلاش تصمیم‌گیران سیاست جنایی را برای همگرایی و همنوایی با جامعه جهانی نشان می‌دهد، باید بنیان‌های اقتصاد کشور نیز تغییر اساسی داشته باشد و دولت به معنای واقعی کلمه از حضور و مداخله در فعالیت‌های اقتصادی کنار کشیده و فقط به‌عنوان عضو ناظر، سلامت اقتصاد کشور را رصد كند. در این میان شفافیت در اعلام برندگان مناقصه‌ طرح‌های بزرگ عمرانی کشور از نظر زدودن شبهه وابستگی مدیران شرکت‌های به اصطلاح خصوصی با مدیران رده بالا و میانی حاکمیت نقش موثری در حذف نام ایران از فهرست کشورهای دارای ریسک بالا برای پولشویی و تأمین مالی تروریسم خواهد داشت.