ضرورت اصلاح نظام تقنينی كشور

پدرام سلطاني؛ نايب‌ رييس اتاق ايران در روزنامه اعتماد نوشت: نظام تقنيني كشور با مشكلات زيادي روبه‌روست و كمتر تحول و توسعه‌اي در فرآيند قانونگذاري در طول دهه‌هاي گذشته داشته است. قوانين ما به‌جاي حركت به سوي نقطه بهينه مصالح ملي، به سمت نقاط پراكنده مطالبات منطقه‌اي متمايل مي‌شوند؛ واپس‌زدگي و نبود ويرايشگري و قانونگذاري حرفه‌اي از مشكلات اين حوزه است.

در هشت دوره قانونگذاري پس از انقلاب مجموعا دو هزار و ٧٢١ قانون به تصويب رسيده است كه مي‌شود حدود ۸۵ قانون در سال. تصور كنيد كه براي يك ورزش، مانند فوتبال يا كشتي، قواعد بازي سالي چند بار كم‌وزياد شود، به نظر شما چه اتفاقي مي‌افتد؟ داور، بازيكن و تماشاچي همگي گيج و سردرگم مي‌شوند، داور مرتبا اشتباه مي‌كند و بازيكن هم‌پشت سر هم به خطا مي‌افتد. حتي تماشاگر هم از ديدن چنين بازي‌اي بيشتر عصبي مي‌شود تا اينكه تفريح كند. زندگي در يك جامعه ابعاد و پيچيدگي‌هايي به‌مراتب بيشتر از يك بازي دارد.

لذا اگر قواعد اين بازي، يعني بازي پيچيده و روزمره زندگي، مدام تغيير كند، انعكاس اين تغييرات اتفاقاتي بسيار وخيم‌تر و چالش‌برانگيزتر از يك بازي فوتبال يا مسابقه كشتي خواهد بود. متاسفانه اين اصل بديهي در نظام قانونگذاري ما موردتوجه قرار نگرفته است. به طور مثال فقط در طول دو سال گذشته در سه قانون مختلف سه حكم متفاوت و متناقض براي معافيت مالياتي صادرات آورده شده و موجب شده است كه همه دست‌اندركاران اين حوزه به سردرگمي بيفتند. در نظام قانونگذاري ما مساله فقط تعدد قوانين نيست و شايد اين بخش كوچك ايراد باشد. نظام تقنيني كشور كمتر تحول و توسعه‌اي در فرآيند قانونگذاري در طول دهه‌هاي گذشته داشته است.

از مشكلات اساسي نظام تقنيني ما اين است كه اصولا «قانونگذار حرفه‌اي» نداريم. يعني درحالي كه كسي براي حرفي مانند جوشكاري، الكتريكي و آرايشگري بايد دوره ببيند و مجوز بگيرد، براي قانونگذاري كسي دوره‌اي نمي‌بيند. اين موضوع ازآنجا در كشور ما اهميت ويژه مي‌يابد كه ما حزب به معناي واقعي نداريم. اگر احزاب ما نماينده‌هاي مكاتب سياسي و كشورداري و مدارس جانشين‌پروري عالم سياست بودند، نمايندگان در بستر آنها از پايين به بالا كار سياسي خود را طي مي‌كردند و احزاب هم به‌مانند اتاق فكر و مدرسه قانونگذاري در رشد آنها نقش مي‌آفريدند و البته به مديريت بداهه قانونگذاري مي‌پرداختند.

مساله بعدي اين است كه قوانين ما به‌جاي حركت به سوي نقطه بهينه مصالح ملي، به سمت نقاط پراكنده مطالبات منطقه‌اي متمايل مي‌شوند. يعني نمايندگان عموما با عينك مطالبات موكلين خود و نيازهاي حوزه انتخابيه به قانون نگاه مي‌كنند و خواسته يا ناخواسته اين نگاه اثر خود را در راي و نظر هريك از ايشان مي‌گذارد. مشكل بعدي واپس‌ماندگي جدي فرآيند قانونگذاري در كشور ما اين است كه به‌هيچ‌روي «نيازسنجي تقنيني» انجام نمي‌شود. درحالي كه يك كارخانه براي توليد محصول جديد مدت‌ها مطالعه مي‌كند و نظرسنجي از مشتريان به عمل مي‌آورد، براي قانون، به‌مثابه يكي از پيچيده‌ترين و پرمصرف‌ترين كالاهاي يك كشور، مطالعه و بررسي به عمل نمي‌آيد. كمتر ديده‌شده است كه لوايح پيشنهادي دولت گزارش توجيهي بيش از ٣-٢ صفحه داشته باشد.

طرح‌هاي پيشنهادي نمايندگان كه از اين ٣-٢ صفحه هم محرومند. كاستي ديگر قرار نداشتن ويرايشگري در مسير نگارش قانون است. قانون حتما اثر و اهميتش براي كشور از يك كتاب رمان يا يك جزوه درس حقوق بيشتر است، اما آن كتاب و اين جزوه پيش از انتشار ويرايش ادبي و علمي مي‌شوند، درحالي كه قوانين ما هركدام اثر يك نگارنده در دولت يا يك نماينده در مجلس است و براي همين تنوع اصطلاحات و ادبيات در قوانين و حتي از اول تا آخر يك قانون فراوان است و جملات طولاني و نامفهوم و حاوي ايرادات نگارشي كم به چشم نمي‌خورند. پس از همه اينها شكل تصويب قوانين در مجلس خود عامل كاهش كيفيت قانون است.

اگر كل قانون را مانند يك ساختمان فرض كنيم، هركدام از مواد قانون و بندهاي مواد مربوطه در حكم اجزاي اين ساختمان هستند و از كنار هم قرار گرفتن اين اجزا است كه ساختمان شكل و استحكام مي‌يابد. روش تصويب قانون در مجلس به گونه‌اي است كه با پيشنهادهاي متعدد نمايندگان در صحن مجلس مواد و بندهاي مختلفي از لايحه يا طرح در حال تصويب مي‌تواند به‌يك‌باره حذف شود، يعني هركس مي‌تواند يك در يا پنجره يا ستون اين ساختمان را بگيرد و از جا دربياورد بدون اينكه توجه كافي به ارتباطات علي و معلولي و مقدم و موخر مواد قانون بشود.

گمان مي‌كنم كه همين تصوير ساده از وضعيت قانونگذاري براي فهم علت ناكارآمد و مشكل‌آفرين بودن قوانين در ايران كافي باشد. ما بازيگران بازي‌اي هستيم كه قواعدش ضعيف و پرمساله هستند. اگر ۲۰ ميليون پرونده در دادگاه‌ها داريم، اگر قوانين مخل كسب‌وكار فراوانند، اگر دولت قانون را رعايت نمي‌كند و اگر شهروند به قانون بي‌تفاوت مي‌شود جاي تعجب ندارد. اي‌كاش مجلس حداقل دو سال دست از قانونگذاري بكشد و به اصلاح خود بپردازد، مطمئنا اين دوره «قانون‌نگذاري» بيشتر به حال كشور مفيد خواهد بود.