عملکردگرایی، تنها راه‌حل کارآمدسازی دولت

حمید شجاعی؛ تحلیلگر نظام اداری و مدرس دانشگاه در رزو.نامه شرق نوشت: یکی از موضوعات مهمی که ذهن اغلب مردم جامعه و حتی اندیشمندان را به خود مشغول کرده، طرح این پرسش است که چرا دولت در ایران ناکارآمد است و گران اداره می‌شود؟

چرا دولت حتی در مواقعی که از درآمد‌های بسیار بالا (به‌ویژه رونق نفتی) برخوردار است، شاخص‌‌های خرد و کلان اقتصادی از وضعیت مطلوبی بهره نمی‌برند؟ و این پرسش مطرح است که چرا در اغلب موارد و مواقع، بین افزایش درآمدها و رشد شاخص‌‌های اقتصادی (مثل تولید ناخالص داخلی، نرخ تورم، بی‌کاری و...) و همچنین افزایش رفاه اجتماعی، رابطه‌ای معکوس برقرار می‌شود؟ و هیچ‌گاه این شاخص‌ها متناسب با قانون برنامه و اسناد بالادستی و انتظارات عمومی تحقق نمی‌یابند؟‌

برای پاسخ به این پرسش‌ها، متفکران، اندیشمندان، مدیران و شهروندان هرکدام دلایل و عوامل متعددی را ازجمله ضعف مدیریت، نبود پارادایم و دیدمان مشخص توسعه‌ای، عدم امنیت سرمایه‌گذاری، تحریم‌‌های همه‌جانبه، آرمان‌گرایی و بلندپروازنه‌بودن اهداف و برنامه‌ها، فساد ، اقتصاد دولتی و رانتی، بی‌انگیزگی کارکنان و نظایر اینها را مطرح می‌کنند. در این میان، دیدگاه دو طیف فکری نمود بیشتری دارد که بر اساس آن، یک سر طیف مشکل اصلی اقتصاد را دولتی‌بودن دانسته و راه نجات ایران را رفتن به سمت خصوصی‌سازی و بازاری‌کردن اقتصاد می‌داند و طیف دیگر، تمام ضعف‌ها و مشکلات را متوجه لیبرالیسم اقتصادی و اقتصاد بازاری می‌کند و راه نجات را در بازگشت به اقتصاد نهادی، متمرکز و کنترل‌گر دولت می‌داند. هرچند هر دو طیف فکری در جامعه موافقان و مخالفانی دارند، ولی آنچه به نظر مهم می‌آید، این است که تعصب‌ورزی و بی‌توجهی به واقعیت‌های اجتماعی می‌تواند هر راه‌حلی که تمام مسائل و مشکلات جامعه را در خود نبیند، به بن‌بست برساند و تبعات و مشکلات اساسی به بار آورد. بر این اساس، بیش از نیم‌قرن پیش که رویکرد غالب به سمت بازارگرایی بود، كارل پولانی اظهار کرد: «حیات بازار نه‌تنها با سایر پیوند‌های اجتماعی، بلكه با شكل‌ها و خط‌مشی‌‌های دولت در هم تنیده‌ است».

از نظر ایشان، دولت كارآمد فقط جزئی از بازار نیست، بلكه پیش‌نیاز اساسی شكل‌گیری روابط بازار است. ماکس وبر نیز در بررسی جوامعی که بازاری جاافتاده و اقتصادی پررونق دارند، این بحث را پیش می‌كشد كه عملكرد بنیاد سرمایه‌داری در مقیاس بزرگ بر وجود نوعی از نظم متكی است كه فقط دولت دیوان‌سالار و مدرن می‌تواند ارائه كند. به قول وبر، سرمایه‌داری و دیوان‌سالاری همدیگر را یافته‌اند و به‌گونه‌ای تنگاتنگ به همدیگر تعلق دارند.‌وآیلات در بررسی‌ای كه در سال ۲۰۰۰ در ۲۴ اقتصاد درحال‌گذار انجام داد، این‌گونه ادعا كرده است كه تغییر مالكیت به‌تنهایی برای بهبود عملكرد اقتصادی كافی نیست و هنگامی كه تغییر مالكیت با اصلاحات نهادی، با هدف رفع موانع ورود و خروج به بازار، اصلاح قوانین و مقررات اداره شركت‌ها و تشدید محدودیت‌‌های بودجه‌ای همراه نشود، پیشرفت جدی به وقوع نخواهد پیوست. بنابراین سیاست‌ها و نهادها به اندازه خود مالكیت اهمیت دارند. با توجه به بررسی‌ها و تحقیقات انجام‌شده، ثابت می‌شود کسانی که مشکلات اساسی کشور‌های کمترتوسعه‌یافته را بیشتر متوجه دولت دانسته و راه‌حل را در کوچک‌سازی آن می‌دانند، در تشخیص مشکل دقیق عمل کرده، ولی در ارائه راه‌حل و تجویز نسخه شفابخش احتمالا تمام واقعیت‌های جامعه را در نظر نمی‌گیرند؛ زیرا توجه ندارند که به قول اوانز، «نسبت‌دادن مشكلات دولت‌‌های جهان سوم به «زیادبودن دیوان‌سالاری» كه از سوی مردم و محافل دانشگاهی صورت می‌گیرد، برداشت نادرستی است.

دیوان‌سالاری راستین در این كشورها دچار كمبود است نه زیادی. این فقدان ساختار‌های دیوان‌سالاری است كه سبب می‌شود نوفایده‌گرایان [نئولیبرالیسم]، دولت را همچون كابوسی تصور كنند كه مجموعه‌ای از زمامداران سودجو در آن گرد آمده‌اند و از مقام خود در راستای بیشینه‌سازی فردی بهره می‌گیرند. فقدان روابط و هنجار‌های پیش‌بینی‌پذیر، قانون‌مند و دیوان‌سالارانه در دستگاه دولت، دقیقا ویژگی دولت‌‌های ناكارآمد است. اكثر دولت‌ها، حتی آنهایی كه كارآمدتر هستند، برای حفظ ساختار و هنجار‌های دیوان‌سالاری باید تلاش فراوانی به خرج دهند».با توجه به نقش بنیادین و تعیین‌کننده دولت در رونق اقتصادی و توسعه اجتماعی، سؤال بعدی‌ای که مطرح است، این است که ضعف ساختار اداری ایران چیست و چه نوع ساختاری می‌تواند در راستای اهداف توسعه‌ای قرار گیرد؟

تاکنون سه مشخصه شفافیت، پاسخ‌گویی و قانون‌مداری به‌عنوان مؤلفه‌‌های اصلی ساختار کارآمد مطرح شده است، اما یکی از مشکلات اساسی این مؤلفه‌ها، نداشتن ملاک «اندازه‌گیری» و «کنترلی» است که در صورت حاکم‌نبودن بر روابط و مناسبات، ملاک‌های شفافیت، پاسخ‌گویی و قانون‌مداری نمی‌توانند به کارآمدی لازم منجر شوند. بنابراین علمای مدیریت دولتی راه‌حل اندازه‌پذیری و کنترل‌گری دولت را منوط به رویکرد «نتیجه‌گرایی» و «عملکردگرایی» می‌دانند. بر همین اساس، انتقادی که به مدیریت دولتی سنتی وارد است، این است که این نوع از بوروکراسی ناکارآمد است؛ زیرا داده‌ها را به‌جای ستانده‌ها و عملکرد اندازه‌گیری می‌کند و از آنجایی که این روش مدیریتی به نتایج عملکرد توجهی ندارد، در نتیجه دولت بوروکراتیک حتی اگر مشتاق و راغب هم باشد، به ندرت توان دستیابی به نتایج و اهداف توسعه‌ای مدنظر را خواهد داشت. به بیانی دیگر، در نظام حکمرانی جدید، به‌جای تأکید بر درون‌داده‌ها و ارزیابی سازمان‌ها بر اساس ملاک‌هایی مانند تعداد نیروی انسانی، درآمد، بودجه و امکانات در اختیار، املاک و ساختمان‌‌های مجلل و نظایر اینها توجهات را به سمت نتایج عملکرد و میزان تأثیرگذاری بر جامعه سوق می‌دهد. در چنین شرایطی و در صورت توجه به نتایج عملکرد است که می‌توان انتظار داشت هرگونه «پروژه، برنامه، سیاست یا طرح» تا چه میزان توانسته بر اساس خواست‌ها، انتظارها و نیاز‌های عمومی طراحی و اجرا شود و سودمندی، رفاه، خوشبختی، علایق، ترجیحات و ارتقای اخلاق عمومی را فراهم کرده باشد؛ یا برعکس پروژه، برنامه، سیاست یا طرح‌‌های اجرائی آیا سبب‌ساز سرخوردگی، درد، رنج، فقر، گرفتاری، آسیب، نابهنجاری و بداخلاقی در سطوح فردی و اجتماعی شده است؟ برای نمونه، بر اساس نتایج حاصل از هریک از پروژه‌ها، برنامه‌ها، سیاست‌ها و طرح‌هایی مانند هدفمندی یارانه‌ها و افزایش حامل‌‌های انژی، چه میزان رفاه و شادکامی اجتماعی ارتقا داده شده و اینها تا چه حدی مسبب فقر، بی‌کاری و تلخ‌کامی عمومی شده‌اند؟

احداث کارخانه‌های ذوب‌آهن، فولاد و پتروشیمی در مناطق کویری و کم‌آب (با توجه به فعالیت این کارخانه‌ها تا حداکثر ۳۰ درصد ظرفیت تولید) تا چه حدی توانسته است به سیاست افزایش اشتغال منطقه‌ای کمک کند یا باعث هدردهی منابع شود؟

سرجمع هزینه و منافع (مستقیم یا غیرمستقیم) پرداخت وام اشتغال به بنگاه‌‌های زودبازده چگونه ارزیابی می‌شود؟ یا منافع حاصل از راه‌اندازی پروژه کارت هوشمند ملی با هزینه‌ای بالا و عدم دستیابی به هیچ‌یک از اهداف اولیه و گرفتارکردن ۲۰ میلیون شهروند چیست و چرا همچنان باید مردم و دولت هزینه بی‌بازگشت و هدررفته بپردازند؟