مباشر، ارباب و کسر بودجه ۹۶

محمود ختایی-دانشیار بازنشسته اقتصاد دانشگاه علامه در روزنامه شرق نوشت: دولت به عنوان وکیل و مباشر مردم، موظف به پرداخت هزینه‌هایی است که به آن محول می‌شود. در عمل، این هزینه‌ها در نهایت از طرف مجلس، یعنی نمایندگان مردم، با عنوان بودجه، تصویب و برای اجرا و اعمال به مباشر، یعنی دولت ابلاغ می‌شود. بدیهی است که چگونگی تأمین مالی هزینه‌ها نیز بر عهده مردم، یعنی همان ارباب است.

متأسفانه این چند جمله بدیهی، عملا در مراحل پیش‌بینی هزینه‌ها و چگونگی تأمین آن، یعنی تنظیم و تصویب بودجه و به‌ویژه درباره کسری آن مغفول می‌ماند. کسری بودجه، یعنی حالت فرمایش ارباب به مباشر یا به بیان صریح‌تر به نوکر برای پرداخت هزینه‌ها، بدون پرداخت پول کافی است! برای توضیح این فرمایش به ظاهر غیرممکن، بهتر است نگاهی کوتاه به بودجه سال ٩٦ کشور بشود. بودجه کل کشور در سال ٩٦ برابر لایحه بودجه، حدود ١١ هزار تریلیون ریال است که شامل کل هزینه‌های دولت به معنای اخص (بودجه عمومی یعنی جاری و عمرانی) و هزینه‌های شرکت‌ها، مؤسسات و بانک‌های دولتی می‌شود.

برای مقایسه، این رقم نزدیک به رقم نقدینگی فعلی کشور است. تولید ناخالص داخلی نیز در سال ١٣٩٥ به قیمت‌های جاری، حدود ١٤ هزار تریلیون ریال برآورد می‌شود. این مقایسه‌ها نشان می‌دهد مردم انجام بخش بسیار بزرگی از فعالیت‌های مربوط به خود را به دولت سپرده‌اند؛ یعنی ارباب گردش امور خود را عمدتا به مباشر سپرده و برای گذران روزمره، چشم به دست مباشر دوخته است. اما مباشر معصوم نیست و طبیعی است فقط پس از گذران امور خود به فکر ارباب خواهد افتاد. بخشی از این موضوع، مشکل ساختاری دیرینه ایران است و بخشی از آن نیز به تولید نفت برمی‌گردد که تصدی آن به دولت سپرده شده است.

کوچک‌کردن سهم دولت در اقتصاد ایران، گرچه دشواری‌های زیادی دارد، ولی یک ضرورت برای رونق فعالیت‌هاست. به‌علاوه فراموش نشود در چنین فضایی، در طول زمان مباشر، ارباب می‌شود و ارباب در جایگاه رعیت قرار می‌گیرد که مکافات بزرگی برای مردم و اقتصاد است. بودجه عمومی که مسئولیت مستقیم دولت را در برابر هزینه‌های جاری، عمرانی و تأمین منابع نشان می‌دهد، در سال ٩٦ حدود یک‌سوم رقم فوق و برابر ٣,٢ هزار تریلیون ریال است. این هم نزدیک به ٢٣ درصد تولید ناخالص داخلی است. اگر فقط هزینه‌های جاری در نظر گرفته شود، به ١٧ درصد می‌رسیم. رقم معمول جهانی حدود ١٠ درصد است.

از این منظر نیز ملاحظه می‌شود، مباشر، اداره گسترده‌ای از امور داخلی و احتمالا غیرضروری ارباب را به عهده گرفته است. نکته کلیدی‌تر، کسر بودجه عمومی است. اگر بدون منظورکردن بودجه عمرانی، فقط هزینه‌های جاری بودجه عمومی را مد نظر قرار دهیم، ٢.٤ هزار تریلیون ریال هزینه داریم. در مقابل، برای این هزینه‌ها بدون درآمد‌های نفتی و درآمد‌های اختصاصی، ١.٦ هزار تریلیون منابع درآمدی عمدتا مالیاتی پیش‌بینی شده است. از همین منظر خاص که فقط پرداخت واجبات مد نظر است، بودجه عمومی سال آینده ٠.٨ هزار تریلیون ریال کسری تراز عملیاتی دارد.

این کسری حدود ٢٤ درصد بودجه عمومی و ٣٣ درصد هزینه‌های جاری می‌شود. رقم معمول در اقتصاد‌های غیرنفتی، حداکثر پنج درصد است. بخش بزرگی از کسری بودجه ایران از محل درآمد‌های نفتی تأمین می‌شود که فاصله ٣٣ درصد را با پنج درصد پر می‌کند. اما با وجود آن، در عمل معمولا باز هم ارقام بودجه نمی‌تواند تحقق یابد...

چنان‌که در سال ٩٥ احتمالا از ٢,٩ هزار تریلیون ریال بودجه عمومی، فقط حدود ٧٧ درصد آن تحقق خواهد یافت؛ چراکه دستور خرج ارباب بیش از پولی است که به مباشر داده است.در مرحله اول، برای حل مشکل کسر بودجه، مباشر با تشخیص و صلاحدید خود، اقلامی از خرید را حذف می‌کند که می‌تواند مغایر رجحان ارباب باشد و گزینه مطلوبی نیست. ممکن است واجبات بماند و مستحبات ادا شود؛ چنان‌که برابر بودجه ایران، مباشر تصمیم می‌گیرد برخلاف فرمایش ارباب، درآمد نفت که عمدتا دارایی است و قرار بوده صرف هزینه‌های عمرانی (تبدیل به شکل دیگری از دارایی) شود، به مخارج روزانه تخصیص ‌یابد و منافع نسل‌های آینده قربانی نسل فعلی می‌شود.

از منظر نسل فعلی نیز در این فرایند، معمول است بدون توجه به اولویت‌های اقتصادی، طرح‌های عمرانی متعلق به گروه‌های فرودست قربانی طرح‌هایی شوند که نمایندگان آنها در فرایند تصمیم‌گیری و رسانه‌ها، حضور و صدای بیشتری دارند!در مرحله دوم، اما اگر عملا کسر بودجه تحقق یافته باشد، قطعا مباشر باید قبل از رفتن به بازار به صورت پنهانی دست در جیب ارباب کرده و از محل آن، خریدهای اضافی فرمایش‌شده ارباب را انجام داده باشد. تأمین مالی کسر بودجه، استقراض از بانک مرکزی یا مردم به صورت وام مستقیم و فروش اوراق بدهی است. وام مستقیم، پولی‌شدن کسر بودجه است که سرنوشت محتوم آن تورم است.

انتشار اوراق بدهی و فروش آن به مردم نیز مستلزم پرداخت هزینه بهره‌ای سنگین از سوی دولت است و به صورت غیرمستقیم هم تورم‌زاست؛ ازاین‌رو عمدتا در صورت وقوع کسر بودجه با پدیده تورم روبه‌رو می‌شویم که آثار نامطلوب گسترده درآمدی و توزیعی دارد. البته اقتصاد‌ها در فرایند رشد در سطح محدوی توان جذب انتشار پول و اوراق بدهی بیشتر را بدون پدیده تورم دارند، ولی جواب‌گوی فرمایش‌های هزینه‌های گسترده اربابان نیستند. مکانیسم درونی اقتصاد از طریق تورم، قدرت خرید جامعه را مانند مالیات به دولت انتقال می‌دهد. این کاهش قدرت خرید همان دست در جیب ارباب‌کردن از سوی نوکر است. تورم را می‌توان مالیاتی پنهانی دانست که نرخ‌ها و مؤدیان آن مشخص نیست و موازین عدالت مالیاتی نیز درباره آن رعایت نمی‌شود. سهم بیشتر آن به دوش گروه‌های کم‌درآمد است.

به‌این‌ترتیب این روش تأمین کسر بودجه گزینه مطلوبی نیست. البته در این میانه ارباب هم اگر مجالی یابد دست در جیب مباشر می‌کند! به بیان بودجه‌ای، مردم به فرار مالیاتی دست می‌زنند. نتیجه نهایی، حاکمیت آشفته‌بازاری است که در آن اولویت‌های اقتصادی به کنار گذاشته می‌شود و رشد و اشتغال به دشواری و با هزینه بالا ممکن می‌شود.گزینه مطلوب در شرایط عادی، تعادل بودجه یا رعایت حداقل کسر بودجه و منافع بلند‌مدت آن به مراتب بیش از رهاوردهای کوتاه‌مدت جاری کسر بودجه است. بودجه ٩٦ اگر در این مسیر باشد، اتفاق مثبتی است.

اهل فن در مجلس و دولت، روش‌ها را می‌دانند. موضوع را هم باید با مردم صادقانه و شفاف در میان بگذارند؛ چراکه آنها پرداخت‌کننده نهایی کسر بودجه و هزینه‌های گسترده پنهان‌کاری‌های مرتبط با آن هستند. در این راستا؛ به سه مورد هزینه با توجه به اهمیت و حجم بالای آنها در بودجه تأکید می‌شود: اول حفظ ردیف‌ها و هزینه‌های عمرانی در مراحل تصویب و اجرا. دوم حذف یارانه‌های گروه‌های غیرنیازمند. توجه شود بودجه عمرانی اجراشده در سال ٩٥ رقمی کمتر از بودجه سالانه یارانه‌هاست. سوم توجه به چگونگی اجرای طرح تحول سلامت و تأمین منابع آن در سال جاری و در آینده است که بودجه آن از یارانه‌های نقدی فراتر خواهد رفت. همچنین وضع مالیات بر حامل‌های انرژی و به ‌صورت اخص بر بنزین برای تأمین مالی طرح‌ها به‌ویژه طرح تحول سلامت، قابل بررسی است.