شكاف قدرت و مسووليت در ساخت قانونگذاري

عباس عبدي روزنامه‌نگار در اعتماد نوشت: يكي از مهم‌ترين نقاط ضعف ساختار سياسي ايران، حزبي نبودن مجلس است. اين ضعف منجر به قطع رابطه ميان قدرت و مسووليت مي‌شود و در نتيجه تصميمات نادرست و غيرمنطقي اتخاذ مي‌شود؛ تصميماتي كه مرجع تصويب‌كننده، در برابر تبعات آن مسووليت متناسبي را به عهده نمي‌گيرد. در يك نظام پارلماني حزبي، اكثريت مجلس به‌طور معمول همسو با دولت هستند و در حزب خودشان در كنار يكديگر درباره هر لايحه و قانون، تصميم‌گيري مي‌كنند.

در اين شرايط حزب اكثريت در مجلس قدرت دارد و در عين حال در دولت نيز مسووليت دارد. اين تناسب ميان قدرت و مسووليت موجب مي‌شود كه تصميمات آنها با حداكثر عقلانيت اتخاذ شود. در حالي كه در ساختار سياسي ايران رابطه قدرت و مسووليت مخدوش مي‌شود به اين معنا كه مجلس قدرت تصويب قانون را دارد ولي در برابر عدم‌اجراي اين قانون از حيث غيرممكن بودن اجراي آن مسووليتي نمي‌پذيرد. در مقابل اين دولت است كه مسووليت اجراي قانون را به دوش دارد ولي قدرتي در تصويب آن ندارد. به همين دليل، قوانين، غيرمنطبق بر واقعيات نوشته مي‌شوند.

نمونه روشن آن در قانون برنامه ششم توسعه است كه آمار و ارقام لايحه پيشنهادي دولت به صورت غيرواقعي تغيير كرد. به قول مشاور رييس‌جمهور براي رسيدن به رشد ٨‌درصدي برنامه ششم توسعه در مجموع نيازمند ١٥٠٠‌ميليارد دلار سرمايه‌گذاري هستيم. او اين برنامه را «آرزوهاي خوب اما دست‌نيافتني» مي‌خواند.

در تصويب اين برنامه از سوي مجلس مداخلاتي صورت گرفت كه حدود ١٠٠ ماده به مواد اصلي برنامه اضافه كردند و بار مالي قابل توجهي به برنامه اضافه شد و درآمدهايي را براي دولت منظور داشتند كه از نظر دولت غيرقابل تحقق است. مشابه اين تغييرات نيز در قانون لايحه بودجه سال ٩٦ صورت گرفته است كه حدود ١٨ درصد سقف درآمدي دولت را بالا برده‌اند. در حالي كه بعيد است حتي درآمد پيشنهادي دولت هم محقق شود. اينها بدين معني است كه استفاده از قدرت قانونگذاري با مسووليت اجراي آن همراه نبوده است و نهايت چنين فرآيندي موجب بي‌اعتبار شدن معناي قانون و افزايش شكاف ميان دولت و مجلس است.

براي حل اين مساله از گذشته يك راه‌حل نسبي و محدود وجود داشت. شوراي نگهبان در عمل و براساس برخي اصول قانون اساسي از جمله اصل ٧٥ كه مانع از تصويب طرح‌هاي قانوني و مصوبات مجلس كه داراي بار مالي بدون در نظر گرفتن راه جايگزيني است، مي‌شود. ولي اين اصل مشكل را حل نمي‌كند، زيرا بسياري از مصوبات مجلس خلاف سياستگذاري‌هاي بلندمدت و مسوولانه تلقي مي‌شود. نمونه آن مصوبه اخير مجلس در خصوص بازنشستگي زودهنگام زنان است كه برخلاف بديهيات دانش بيمه‌اي است. در نتيجه براي حل اين مشكل از سال‌ها پيش مركز پژوهش‌هاي مجلس تاسيس شد تا نظرات كارشناسي خود را به نمايندگان بدهد، ولي در عمل و در موارد گوناگوني اين نظرات كارشناسي مورد توجه قرار نمي‌گيرد زيرا منطق حاكم بر مصوبات چيز ديگري است.

در آخرين اقدام، شوراي نگهبان پذيرفته است كه هر مصوبه‌اي در مجلس نه تنها نبايد با قانون اساسي و شرع مغاير باشد، بلكه با سياست‌هاي كلي نظام مصوب مجمع تشخيص مصلحت نيز نبايد مغاير باشد.

به همين دليل در جريان تصويب قانون برنامه ششم، برخي از مواد آن به دليل مغايرت با سياست‌هاي كلي نظام رد شد. ولي جالب اين است كه تشخيص اين مغايرت از سوي مجمع تشخيص مصلحت نظام صورت گرفت، زيرا شوراي نگهبان به لحاظ ماهيتي قادر به تشخيص اين مغايرت نيست. بنابراين مشكل جديدي به وجود آمده كه به جز شوراي نگهبان، مجمع تشخيص مصلحت هم به عنوان نهادي كه حق رد مصوبات مجلس را دارد به رسميت شناخته شده است. به همين دليل اعتراض برخي نمايندگان مجلس از جمله آقاي مطهري را به دنبال داشته. هرچند اين اعتراض مي‌تواند فوري مرتفع شود چون شوراي نگهبان، همان مصوبات مجمع تشخيص را تاييد و به مجلس خواهد فرستاد. ولي مشكل واقعي ساختار تصميم‌گيري و قانونگذاري در ايران با اين اقدامات حل نخواهد شد. اين اقدامات فرآيند قانونگذاري را پيچيده‌تر و غيرمفيدتر هم خواهد كرد. در واقع بايد جلوي گل‌آلود شدن اين آب را از سرچشمه گرفت. آنجايي كه دست‌اندركاران قانونگذاري در مجلس رابطه نزديكي با مسووليت‌هاي دولت در اجراي قانون ندارد تا وقتي كه اين شكاف ميان قدرت قانونگذاري و مسووليت اجرايي وجود دارد، عوارض آن به شيوه‌هاي گوناگون بروز خواهد كرد.

متاسفانه درك ما از تفكيك قوا با واقعيت آنچه در جوامع غربي است، تطابق ندارد. تفكيك قوا به معناي مجزا بودن قوا به عنوان جزاير غيرمرتبط با يكديگر نيست. آنها به ويژه قواي اجراي و قانونگذاري در ساختاري سياسي و حقوقي از يكديگر تفكيك مي‌شوند ولي در ساختار حقيقي از يك چشمه سيراب مي‌شوند. تفكيك آنها منجر به ناهماهنگي و تعارض نمي‌شود، بلكه مانع از سلطه‌جويي و قدرت‌طلبي بي‌حدوحصر خواهد شد. گرته‌برداري ناقص از پديده‌هاي جوامع غربي، بدون توجه به منطق به وجود آمدن آنها و بدون توجه به كاركردهاي آنها، موجب مي‌شود كه به‌جاي نهادهاي واقعي و با كاركردهاي مفيد با نهادهايي شبه‌واقعي و كاركردهاي نامفيد مواجه باشيم.

اعتراض آقاي مطهري منطقا درست است. ولي به اين پرسش پاسخ داده نمي‌شود كه در اين صورت مصوبه برنامه ششم مجلس كه دچار تغييرات اساسي شده و دولت هيچ مسووليتي را در برابر آن نمي‌تواند بپذيرد چگونه مي‌خواهد توجيه شود؟ صرف اينكه مجلس حق قانونگذاري دارد براي توجيه اين امر كافي نيست. مجلس بايد قانوني را متناسب با مسووليت بنويسد. مجلس چه مسووليتي در برابر عدم اجراي اين قانون به دليل غيرممكن بودن اجراي آن خواهد پذيرفت؟ اگر مصوبه بازنشستگي پيش از موعد زنان رد نمي‌شد، مجلس در برابر ورشكستي بيمه‌ها چه مسووليتي را مي‌پذيرفت؛ در عمل هيچ.