پيشنهادات مركز پژوهش‌ ها در مورد بودجه ۹۷

محمود صادقي در روزنامه اعتماد نوشت: درحالي كه اين روزها مجلس تمام‌وقت مشغول رسيدگي به لايحه بودجه سال ٩٧ كل كشور است، فراكسيون شفاف‌سازي و سالم‌سازي اقتصادي و انضباط مالي از مدتي پيش با تهيه نامه‌اي خطاب به رييس‌جمهوري پيشنهادات اصلاحي خود را در ١١ بند و جهت ارتقاي سطح شفافيت در بودجه سال آينده تشريح كرد.

حال فارغ از ميزان توجه به اين پيشنهادات ازسوي دولت، اشاره به برخي الزامات در لايحه بودجه ٩٧ ضرورت دارد. پيشنهادهاي مشترك مركز پژوهش‌هاي مجلس شوراي اسلامي و فراكسيون شفاف‌سازي و سالم‌سازي اقتصاد و انضباط مالي براي اصلاح لايحه بودجه ۹۷ كه با هدف ايجاد شفافيت و انضباط در منابع و مصارف تهيه و تدوين شده‌اند.

محاسبه اشتباه سود سهام شركت‌هاي دولتي

بر اين اساس، به دليل خطا در محاسبه سود سهام شركت‌هاي دولتي، سهم دولت به ميزان ٩٩٩ ميليارد ريال درنظر گرفته شده كه لازم است به علت احتساب غيردقيق سود سهام سهم دولت، يعني رقم ٦٢٨/١٠٥ ميليارد ريال جدول ٥ رديف ١٣٠١٠١ به رقم ٦٢٧/١٠٦ ميليارد ريال افزايش و اصلاح شود. همچنين به‌دليل خطا در درج ارقام مربوط به هدفمندي يارانه‌ها و بودجه سازمان هدفمندي يارانه‌ها لازم است، اين رقم اصلاح شده و مبلغ ٠٠٠/٤٨٠٠ ميليارد ريال رديف ٢٩٥٣٣٠ سازمان هدفمندسازي يارانه‌ها معاف از ماليات و سود سهام در پيوست شماره ٣ لايحه بودجه سال ١٣٩٧ كل‌كشور معادل ٠٠٠/٣٧٠ ميليارد ريال مندرج در جدول موضوع بند «الف» تبصره ١٤ لايحه بودجه سال ١٣٩٧ شود.

نكته ديگر آنكه بند «د» تبصره (١٢) داراي ابهامات فراواني است؛ چراكه منظور از دستگاه‌هاي اجرايي مستقر در استان روشن نيست. بنابر اين مي‌تواند شركت‌ها را نيز شامل شود (مستقر در استان) از آن‌‌جاكه شركت‌ها تابع نظام بودجه استاني نبوده و ضمنا ساختمان‌هاي ملكي آنها بخشي از ارزش ويژه اين شركت‌ها را تشكيل مي‌دهد، بنابر اين نبايد اجازه فروش آنها به استانداران داده شود. علاوه بر آن، اگر منظور واحدهاي استاني وزارتخانه‌ها و موسسات دولتي باشند، اين دسته نيز مالك ساختمان‌ها نبوده و مالكيت آنها اغلب با دولت است.

بنابر اين تصويب اين بند از تبصره (١٢) با نگارش فعلي، مشكلاتي را درعمل به وجود خواهد آورد. بالاخص كه در بند «ب» تبصره (١٢) فروش اموال و دارايي‌هاي مازاد در اختيار دستگاه‌هاي اجرايي با ترتيباتي پيش‌‎بيني و منابع آن در رديف ٥٣٠٠٠٠-٣٦ جدول شماره ٩ لايحه لحاظ شده است. بنابر اين پيشنهاد مي‌شود كه بند «د» تبصره ١٢ لايحه بودجه سال ١٣٩٧ كل كشور از اين لايحه بودجه حذف شود. همچنين جزو ١ بند «الف» تبصره ١٥ نافي استقلال شركت‌‎هاي توليد نيروي برق حرارتي دولتي (كه در پيوست شماره ٣ تحت عنوان شركت توليد نيروي برق منجيل و نظاير آن آمده است و كلمه حرارتي را در عنوان ندارد) و شركت‌هاي برق منطقه‌اي بوده و معلوم نيست، چرا باوجود استقلال شركت‌هاي يادشده از شركت توانير و شركت مادرتخصصي نيروي برق حرارتي، در نظر است منابع بودجه مصوب اين شركت‌ها بابت رد ديون يا سرمايه‌گذاري در توسعه نيروگاه حرارتي و توسعه شبكه انتقال كشور به ٢ شركت اخيرالذكر انتقال دهد.

به‌ويژه آنكه در پيوست شماره ٣ بودجه شركت‌هاي مذكور (برق منطقه‌اي و برق حرارتي) همانند ساير شركت‌هاي دولتي به صورت مستقل و جداگانه تنظيم شده و براي آنها ماليات و سود سهام درنظر گرفته شده است و آثار اين تبصره در باب اختصاص منابع يادشده انعكاسي در بودجه‌هاي آنها ندارد. بنابر اين، تصويب چنين احكامي به مصلحت تشخيص داده نمي‌شود و بدين‌ترتيب پيشنهاد مي‌شود كه جزء ١ تبصره «الف» بند ١٥ لايحه بودجه نيز حذف شود.

از طرفي اجزاي ٢ و ٣ بند «الف» تبصره ١٥ به ترتيب درمورد شركت توليد و توسعه انرژي اتمي ايران و شركت بهره‌برداري نيروگاه اتمي بوشهر و شركت‌هاي فروشنده برق نيروگاه‌هاي آبي نيز دقيقا مشابه جزء ١ بند «الف» تبصره ١٥ و توضيحات آن از حيث سازوكار پيش‌بيني شده است. تصويب چنين احكامي به مصلحت نبوده و پيشنهاد مي‌شود اجزاي بند ٢ و ٣ تبصره «الف» بند ١٥ لايحه بودجه سال ٩٧ حذف شوند. علاوه بر آن، در بند «ج» تبصره (١٥) به دولت (شركت توانير) اجازه داده شده از محل مطالبات خود از شركت‌هاي توزيع نيروي برق نسبت به افزايش سرمايه در اين شركت‌ها اقدام و سپس وزارت امور اقتصادي و دارايي در اجراي قانون اجراي سياست‌هاي كلي اصل ٤٤ قانون اساسي، سهام مازاد بر ٤٩ درصد شركت توانير در اين شركت‌ها را تا سقف ٢٥٠,٠٠٠ ميليارد ريال به بخش غيردولتي با اولويت شهرداري‌هاي كشور درقبال مطالبات قطعي آنها از دولت يا آورده نقدي واگذار كند. پيشنهاد مي‌شود تبصره «ج» بند ١٥ لايحه بودجه سال آينده نيز حذف شود.

راه ايجاد شفافيت در بودجه

همچنين در راستاي ايجاد شفافيت در نظارت اجراي بودجه، بنابر تبصره ٢٠ جزو الحاقي به بند «د»، سازمان برنامه مكلف است، به‌منظور بهره‌گيري از نظارت عمومي و مشاركت مردم در امر نظارت، تفاهمنامه عملكردي كه شامل بهاي توافق شده، هزينه قطعي فعاليت يا محصول و ميزان تحقق اهداف درنظرگرفته و بودجه اختصاص يافته را به واحد عملكردي در سامانه‌اي تحت‌عنوان بودجه‌ريزي عملياتي، به‌صورت عمومي اعلام كند.

علاوه بر آن، از آنجا كه اختيارات مندرج در تبصره ٢٠ لايحه بودجه سال ١٣٩٧ ممكن است، به پرداخت‌هاي خارج از عرف منجر شود، لازم است ضمن حفظ انعطاف در پرداخت‌ها به‌منظور ايجاد انگيزه در مديران و كاركنان دستگاه‌ها، سقف پرداخت‌ها مشخص و تصريح شود. بنابر اين پيشنهاد مي‌شود جزء ٤ بند «د» تبصره ٢٠ به اين ترتيب اصلاح شود كه ٥٠ درصد به‌منظور ايجاد انگيزه دركاركنان واحد مجري به عنوان پرداخت‌هاي غيرمستمر و ارتقاي كيفي محصولات با رعايت سقف‌هاي درنظرگرفته شده براي حداكثر دستمزد و براساس دستورالعمل ابلاغي سازمان برنامه و بودجه كشور و اداري، استخدامي كشور و لحاظ شود. اين در حالي است كه به‌دليل عدم انطباق جدول تبصره ١٤ لايحه بودجه سال ١٣٩٧ كل‌كشور با جدول ماده ٣٩ قانون برنامه ششم توسعه و اينكه در بند «الف» تبصره ١٤ لايحه بودجه سال ١٣٩٧، منابع قانون هدفمندسازي يارانه‌ها تا مبلغ ٠٠٠/٣٧٠ ميليارد ريال براي اجراي مدنظر قرار گرفته اما در پيوست شماره ٣ لايحه بودجه سال ١٣٩٧ (بخش شركت‌هاي زيانده) مبلغ مذكور به‌صورت ناصحيح كماكان معادل منابع قانون بودجه سال ١٣٩٦ و به ميزان ٠٠٠/٤٨٠ ميليارد ريال در درآمد و هزينه سازمان هدفمندسازي يارانه‌ها درج شده، لازم است نسبت به اصلاح آن اقدام شود. همچنين در بند «ب» تبصره ١٤ لايحه بودجه سال آينده، تغيير نام سازمان هدفمندي يارانه‌ها به صندوق رفاه اجتماعي ١ و اصلاح اساسنامه آن، از جهت موضوع و ديگر ابعاد به‌منظور انجام ماموريت جديد تحت‌نظر وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعي مدنظر قرار گرفته است.

در اين بند از تبصره ضرورت دارد اولا علاوه بر اموال و دارايي‌ها، تكليف پرسنل، امكانات، تسهيلات، ديون و تعهدات نيز روشن شود و ثانيا شكل حقوقي صندوق مشخصا موردتصريح واقع شود. ثالثا وظايف اين صندوق بايد به طور مشخص برشمرده شود؛ چراكه صرف انتخاب نام در زيرمجموعه وزارتخانه مذكور، تعيين‌كننده نوع وظايف نيست؛ بالاخص كه بر اساس مفاد اين بند، وظايف جديدي براي اين سازمان مدنظر قرار گرفته است. رابعا لازم است، مرجع تصويب اساسنامه آن نيز مشخص شود. بنابر اين پيشنهاد مي‌شود اولا جدول تبصره ١٤ لايحه بودجه سال ١٣٩٧ كل كشور مطابق با جدول ماده ٣٩ قانون برنامه ششم توسعه اصلاح شود. در ثاني در پيوست شماره ٢ لايحه بودجه سال آينده، بودجه سازمان هدفمندي يارانه‌ها به‌جاي مبلغ ٠٠٠/٤٨٠ ميليارد ريال به همان عدد ٠٠٠/٣٧٠ ميليارد ريال اصلاح شود و درنهايت بند «ب» تبصره ١٤ نيز حذف شود.

ارتقاي مشاركت بخش خصوصي

نكته حايز اهميت ديگر آنكه در راستاي ارتقاي مشاركت‌بخش خصوصي در اجراي طرح‌هاي عمراني پيشنهاد مي‌شود اولا به‌منظور اجراي گام‌هاي عملي يك‌ساله در حل سريع و صحيح مساله انباشت طرح‌هاي عمراني نيمه‌تمام، دولت مكلف شود در سال ١٣٩٧ اقداماتي را به انجام رساند و گزارش‌هاي سه‌ماهه اجراي هريك از بندها را به تفكيك به مجلس ارايه‌كند. بر اين اساس، اين اقدامات عبارتند از: توسعه «بازار الكترونيك طرح‌هاي عمراني و سرمايه‌گذاري زيرساختي با رعايت الزامات بند «د» تبصره ١٩ قانون بودجه ١٣٩٦ و تكميل آن به نحوي كه الزامات زير را نيز تامين كند: افزايش طرح‌هاي معرفي و منتشرشده در اين بازار به دست‌كم هزار طرح، از دست‌كم ١٠ فصل داراي حداكثر امكان بهره‌گيري از روش‌هاي مزبور. منطقه‌بندي كشور توسط سازمان و انتخاب گروه مهندسان مشاور ذي‌صلاح براي هريك از مناطق براي تكميل و به‌روزرساني گزارش‌هاي ارجاع‌شده ازسوي سازمان بنابر جزو ٢ تبصره «د» بند ١٩ قانون بودجه ١٣٩٦ و نيز تدوين شيوه‌نامه پاسخگويي حرف‌هاي اين گروه‌ها با همكاري دستگاه‌هاي اجرايي مرتبط، به‌منظور به‌روزرساني صحيح و سريع گزارش‌هاي توجيهي و اطلاعات پايه كليه طرح‌هاي معرفي‌شده در بازار طرح‌هاي عمراني. لازم به ذكر است كه تغييركاربري پروژه‌ها و اراضي پس از گزارش اين گروه‌هاي ذي‌صلاح و انتشار اطلاعات در بازار الكترونيك و تصويب مراجع قانوني نيز بلامانع است. برنامه استراتژيك ارتقاي نظام فني و اجرايي طرح‌هاي عمراني با رويكرد حداكثرسازي مشاركت عمومي و خصوصي و ديگر روش‌هاي نوين و برنامه كلان مديريت طرح‌هاي عمراني به مجلس ارايه شود. كليه مقررات (آيين‌نامه‌ها، دستورالعمل‌ها و بخشنامه‌ها) موثر بر مشاركت عمومي و خصوصي يا واگذاري طرح‌ها به معاونت تنقيح شوند.

لزوم قاعده مندي تخصيص بودجه

از آنجا كه يكي از گلايه‌هاي دستگاه‌ها، تبعيض در تخصيص بودجه در طول سال اجراي بودجه است، لازم است كه فرآيند تخصيص قاعده‌مند شود. به‌ اين منظور پيشنهاد مي‌شود اختلاف بين تخصيص دستگاه‎‌هاي اجرايي محدود شود و در اين راستا پيشنهاد مي‌شود، اولا سازمان برنامه مكلف شود، نحوه تخصيص بودجه دستگاه‌هاي اجرايي را به نحوي سامان دهد كه حداكثر اختلاف درصد تخصيص اعتبارات هزينه‌اي و تملك دارايي‌هاي سرمايه‌اي بين دستگاه‌هاي مختلف ٥ درصد باشد. در موارد استثنا نيز سازمان برنامه مكلف است، علت عدم توازن در تخصيص بودجه را به‌صورت عمومي اعلام و مستندات اين موضوع را به كميسيون برنامه و بودجه و اقتصاد مجلس شوراي اسلامي ارايه كند.

نكته حائز اهميت ديگر اين است كه يكي از راهكارهاي جلوگيري از پرداخت‌هاي خارج از عرف در دستگاه‌هاي دولتي، استفاده از ابزار نظارت مردمي و شفافيت است. در اين راستا پيشنهاد مي‌شود پرداخت‌هايي كه از سقف مشخصي بيشتر هستند، در دسترس عموم قرار گيرند. بنابراين در راستاي اجراي قانون برنامه ششم، وزير امور اقتصاد و دارايي (اداري استخدامي، رييس سازمان برنامه، دولت) مكلف است در سال ۱۳۹۷ حقوق، دستمزد و كليه مزاياي اشخاص مذكور در ماده ٢٩ قانون برنامه ششم توسعه كه مجموع دريافتي آنها بيش از ١٠برابر حداقل دستمزد است را در سامانه ثبت حقوق و مزايا اعلام عمومي كند و امكان شفاف‌سازي درآمد ساير افراد داوطلب را نيز فراهم آورد. از تاريخ ۳۱ شهريور سال ١٣٩٧ هرگونه پرداخت اعلام نشده به افراد مذكور در حكم تصرف غيرقانوني در اموال عمومي به حساب مي‌آيد. سازمان بازرسي و ديوان محاسبات كشور مكلف به برخورد با متخلفين خواهد بود.

درنهايت، در راستاي افزايش شفافيت بودجه‌اي و تحقق اصل ٥٣ قانون اساسي مبني بر تمركز كليه دريافت‌هاي دولت در حساب‌هاي خزانه‌داري، پيشنهاد مي‌شود اولا به‌منظور تحقق ماده ١٣ قانون رفع موانع توليد رقابت‌‎پذير و ارتقاي نظام مالي كشور مصوب ١٣٩٤ كليه پالايشگاه‌هاي كشور مشروط به پرداخت و تسويه وجوه نفت خام و ميعانات گازي خريداري شده تحويلي به قيمت هر بشكه ٩٥ درصد تحويل روي كشتي (فوب) خليج فارس و به صورت نقدي يا اعتبار اسنادي يك‌ماهه به شركت ملي نفت ايران مجازند فرآورده‌هاي نفتي مازاد بر نياز داخلي را راسا صادر كنند. در صورت عدم وجود رابطه مالي فوق بين پالايشگاه‌‎ها و شركت ملي نفت ايران، منابع حاصل از صادرات فرآورده‌هاي نفتي وجوه عمومي محسوب مي‌شود.