تغییر الگوی تأمین مالی؛ کار دشوار شورای پنجم

علي اعطا . عضو شوراي شهر تهران در روزنامه شرق نوشت: برانگيخته‌شدن حساسيت‌هاي عمومي نسبت به شيوه و روال جاري مديريت شهري، در چهار سال گذشته، بيش از هر چيز محصول اختلافات دامنه‌دار و پرطنين دولت يازدهم و نظام مستقر مديريت شهري کلان‌شهرها بود.

در اين جدال، دولت در شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران تبلور مي‌يافت که متشکل از تعدادي وزارتخانه‌ و سازمان به رياست وزارت راه و شهرسازي بود و نماد اصلي نظام مديريت شهري در ايران، در شهرداري تهران متبلور مي‌شد. در نسبت ميان دولت ملي از يک‌سو و دولت محلي از ديگر سو در ايران يا به‌عبارتي در نسبت بين دولت و مجلس از يک‌سو و شهرداري و شوراي شهر از ديگر سو، دولت عملا با تهيه، تصويب و ابلاغ طرح جامع، در جايگاه تدوين سند توسعه شهرها قرار دارد و با ابلاغ اين سند، دولت محلي، يعني شورا-شهرداري را ملزم به تهيه و اجراي برنامه‌هايي در راستاي تحقق اين سند مي‌کند. منشأ اين اختلافات همواره از اينجا ناشي شده است که در کلان‌شهرها، دولت محلي يا به تعبير مناسب‌تر، مديريت شهري، يعني شورا-شهرداري يا حداقل بخش اجرائي مديريت شهري، يعني شهرداري، مسيري متفاوت از سند ابلاغي را پيموده‌‌اند يا اقدامات بزرگ‌مقياسي در مغايرت با آن در دستور کار داشته‌اند؛ چرا؟

چرايي پيمودن مسير متفاوت از سند ابلاغي را مي‌توان با دلايل مختلف توضيح داد، اما مي‌توان مهم‌ترين -يا حداقل يکي از مهم‌ترين- آنها را در شيوه‌هاي تأمين مالي شهرداري‌ها جست‌وجو کرد. واقعيت اين است که در کشور ما، به لحاظ شيوه‌هاي تأمين مالي شهرداري‌ها، مي‌توان دو دوره متفاوت را از هم تمييز داد؛ تا سال‌هاي ٦٠، عمده درآمد شهرداري‌ها از طريق کمک‌هاي دولتي تأمين مي‌شده است، اما از اواخر اين دهه، با حرکت گريزناپذير شهرداري‌ها به سوي خودکفايي -که زمينه‌هاي آن را قانون بودجه سال ٦٢ فراهم کرده بود- شهرداري‌ها به شکلي بيمارگون به عوارض ساخت‌وساز وابستگي پيدا کردند و اين وابستگي، در طول ساليان شدت پيدا کرد؛ به گونه‌اي که بررسي‌ها نشان مي‌دهد نسبت درآمد ناشي از عوارض ساخت‌وساز، به درآمدهاي مستمر و پايدار، در بهترين حالت ٨٠ به ٢٠ بوده است.

در اين فرايند تدريجي، با توجه به اينکه حوزه ساخت‌وساز عملا ميدان کسب درآمد شهرداري‌ها شده بود، عملا حوزه شهرسازي و معماري نمي‌توانست بر مبناي مأموريت‌هاي ذاتي خود، تضمين‌کننده ارتقاي کيفيت فضاهاي زيستي باشد و در عمل، تأمين منابع مالي شهرداري‌ها را به‌شکلي غيرمستقيم، سرمايه‌داراني برعهده مي‌گرفتند که به ساخت‌وسازهاي کلان و بزرگ‌مقياس در شهر اشتغال داشتند. طبيعي بود که با وجود اين ميزان از وابستگي، چراغ سبزهاي بيشتري به سرمايه‌گذاران در ساخت‌وسازهاي درشت‌مقياس نشان داده شود و از ابزارهايی همچون شوراهاي معماري مناطق براي تسهيل غيرقانوني اين امور و تأمين منافع حداکثري طرفين -يعني شهرداري و سرمايه‌گذار- استفاده شود. در اين ميان، آنچه مغفول مي‌ماند، منافع عمومي شهر و شهروندان بود. در شرايطي که تأمين‌کنندگان منابع مالي شهرداري، جمع محدودي بودند که عمدتا در مناطق مختلف شهرداري نيز شناخته شده بودند، طبيعتا شهرداري بيش از اينکه متعهد به منافع درازمدت شهر و شهروندان باشد، بايد به منافع اين صنف -اگر آن را صنف بناميم- پايبند بماند. در حال حاضر، باوجود تغيير شورا و تيم مديريتي شهرداري، اين پارادايم همچنان حاکم است. استقرار اين الگوي غالب، محصول چند ماه نيست تا بتوان در چند ماه، يک‌سره آن را اصلاح کرد.

تصور من اين است که مأموريت اصلي و کار دشوار شوراي پنجم اين بايد باشد که اين الگوي غالب را که عملا در ارتباط ميان شهرداري و تعداد معدودي سازندگان ساختمان‌هاي بزرگ مقياس معنا پيدا مي‌کند، به شکلي دموکراتيک‌تر تبديل کند؛ کسي مخالف ساخت‌وساز در شهر و عمران و آباداني آن نيست، اگر همه‌چيز در چارچوب طرح و برنامه‌هاي کارشناسي‌شده و مصوب در حوزه توسعه شهري انجام گيرد. نکته مهم اينجاست که پارادايم حاکم را بايد به‌گونه‌اي تغيير دهيم تا در ازاي مشارکت همه شهروندان در تأمين هزينه‌هاي شهر، شهرداري نيز به همه مشارکت‌کنندگان، يعني همه شهروندان، پاسخ‌گو بوده و منافع گروهي يا صنفي، مقدم بر منافع عمومي قرار نگيرد.