دو مانع ترامپ برای بازگرداندن تحریم‌ها

دنیای اقتصاد: ترامپ در آستانه خروج از توافق برجام است. او تا دوازدهم ماه مه برای تمدید فرمان تعلیق تحریم‌ها علیه ایران فرصت دارد. با وجود آنکه امانوئل مکرون، رئیس جمهور فرانسه و آنگلا مرکل، صدراعظم آلمان او را تحت فشار گذاشته‌اند، به نظر می‌رسد درصدد است تهدیدهای گذشته را عملی و این پیمان را نقض کند.

در گزارش پایگاه تحلیلی «فارن افرز» آمده است مخالفان برجام در داخل و خارج از دولت تصور می‌کنند امتناع آمریکا از تمدید فرمان تعلیق تحریم‌ها، فشار اقتصادی فلج‌کننده‌ای بر ایران وارد خواهد کرد و ادعا می‌کنند این فشار اقتصادی دست طرف آمریکایی را در مذاکره مجدد در باره این توافق باز خواهد گذاشت تا علاوه‌بر محدودیت‌ برنامه هسته‌ای، ایران را برای قطع حمایت از حزب‌الله و نفوذ در منطقه نیز تحت فشار قرار دهد. اما در حقیقت شیوه تاثیرگذاری تحریم‌ها بسیار پیچیده است. کنگره آمریکا و دو رئیس‌جمهور این کشور (جورج بوش و باراک اوباما) در طول سال‌ها کوشیدند تا اقتصاد ایران را تضعیف کنند. این بار جامعه جهانی با خروج آمریکا از برجام مخالف است و در خصوص اعمال مجدد تحریم‌ها اجماع لازم وجود ندارد، به این ترتیب تشکیل دوباره جبهه فشار بر اقتصاد ایران پس از نقض برجام چالش بزرگ‌تری خواهد بود. چنین وضعیتی می‌تواند منجر به حالت «برد-برد» برای ایران شود. ایران از عمل به تعهدات خود در قالب توافق هسته‌ای معاف خواهد شد و در فقدان اجماع جهانی برای اعمال مجدد تحریم‌ها، بخشی از منافع برجام را کماکان در اختیار خواهد داشت.

خروج از برجام، دستورالعمل آشوب

ترامپ پس از خروج از برجام با چالش‌های سهمگینی مواجه خواهد شد. نخستین چالش او ایجاد بستر قانونی لازم برای اعمال دوباره تحریم‌ها علیه ایران خواهد بود. تحریم‌هایی که پیش از برجام از سوی آمریکا اعمال می‌شد، نمونه پیچیده‌ترین تحریم‌هایی بودند که تا کنون در تاریخ ایالات متحده تنظیم شده‌اند. قوانین موضوعه و دستورالعمل‌های بسیار و صدها صفحه مقررات فدرال زمینه اعمال چنین تحریم‌هایی را فراهم می‌کردند. دولت اوباما در زمان اجرای برجام، این مقررات فدرال را بازنویسی کرد و بیش از ۴۰۰ شخصیت حقیقی، شرکت و نهاد دولتی ایرانی از لیست تحریم‌های هدفمند حذف شدند. دستورالعمل دقیق و تفصیلی اجرای برجام در ده‌ها صفحه برای بخش خصوصی و کشورهای خارجی تهیه و ارائه شد. گرچه انقضای دستور تعلیق تحریم‌ها از منظر قانونی موجب خواهد شد برخی تحریم‌ها بار دیگر اعمال شوند، اما چنین اقدامی در فقدان قوانین و مقررات تازه که بازتاب‌دهنده شیوه اعمال تحریم‌ها باشند در حقیقت دستورالعملی آشوب‌زا خواهد بود. احتمال می‌رود بانک‌ها و شرکت‌های بزرگ و چندملیتی که در آمریکا حضوری پررنگ دارند به‌طور داوطلبانه با اعمال مجدد تحریم‌ها همگام شوند، اما بسیاری از شرکت‌های کوچک‌تر که حضور چندانی در آمریکا ندارند، در نبود مقررات دقیق و دستورالعمل‌های اجرایی محدود‌کننده، به مبادله با ایران ادامه خواهند داد.

از سوی دیگر تنها موعد تعلیق برخی از تحریم‌ها نظیر تحریم بانک مرکزی ایران در دوازدهم ماه مه به سر می‌آید و این بر آشفتگی اوضاع می‌افزاید؛ چراکه بخش دیگری از تحریم‌ها تا اوایل ماه ژوئن قابل اعمال نخواهند بود. دولت ترامپ با چالش قانونی دیگری در تعیین مصادیق تحریم‌های هدفمند نیز روبه‌رو خواهد شد. مقامات، کسب‌و‌کارها و وزارتخانه‌ها به موجب برجام از لیست تحریم‌های آمریکا حذف شده‌‌اند. این موارد اغلب بانک‌های بزرگ و شرکت‌های فعال در بخش انرژی ایران و نیز شرکت‌های کوچک و کمتر شناخته شده را نیز در برمی‌گیرند. برای تشکیل جبهه‌ فشار اقتصادی علیه ایران، باید بار دیگر کمپینی برای اعمال تحریم‌ها علیه این شرکت‌ها شکل بگیرد. بوش و اوباما در بسیاری موارد به این دلیل این را شرکت‌ها در فهرست تحریم‌های هدفمند گنجاندند که با برنامه هسته‌ای ایران مرتبط بودند یا در تامین مالی اهداف هسته‌ای ایران مشارکت داشتند. اکنون حتی اعضای کابینه ترامپ هم اذعان دارند که ایران به تعهدات هسته‌ای برجامی خود پایبند بوده است. به این ترتیب واشنگتن نخواهد توانست مشارکت آنها در برنامه هسته‌ای ایران را مبنای تحریم این شرکت‌ها قرار دهد. ترامپ ناگزیر خواهد شد مبنای قانونی دیگری برای تعیین شرکت‌های مورد تحریم بیابد. گرچه وزارت خزانه‌داری تمایل خود را به اعمال تحریم‌ها نشان داده است و احتمالا خواهد توانست بسترهای قانونی مورد نیازش را فراهم آورد، اما چنین کاری زمان‌بر و مشکل خواهد بود.

دیگر مشکل قانونی ترامپ در این راه آن است که اعمال مجدد تحریم‌ها نباید دسترسی ایرانیان به ابزارها و سرویس‌های ارتباطی را مختل کند. گرچه خروج از برجام به خودی خود مجوزی برای محدود کردن دسترسی ایرانیان به‌شمار نمی‌آید، اما این اقدام می‌تواند ارائه خدمات ارتباطی به شهروندان ایرانی را دشوار سازد.

موانع دیپلماتیک

چالش‌های دیپلماتیک ترامپ در بازاعمال تحریم‌ها به حدی است که تمامی موانع قانونی چنین اقدامی، به‌رغم اهمیت‌شان، در برابر آن رنگ می‌بازند. او باید کشورها و شرکت‌های خارجی را مجاب کند که ارتباط خود را با ایران قطع کنند. در فاصله سال‌های ۲۰۰۶ تا ۲۰۱۵ دولت‌های بوش و اوباما تلاش‌های دیپلماتیک گسترده، چندجانبه و پیچیده‌ای به کار بستند تا دولت‌ها و کمپانی‌های خارجی را با تحریم‌های آمریکا علیه ایران همراه کنند. ده‌ها کشور در سراسر جهان راسا اقدام به اعمال تحریم‌های مضاعف کردند و موجب تقویت بیش از پیش تلاش‌های آمریکا در اعمال فشار بر فعالیت شرکت‌ها و شهروندان‌شان در ایران شدند. حتی در مواردی که تحریم مضاعفی اعمال نمی‌شد، دولت‌ها کسب‌و‌کارهای داخلی را برای هم‌سویی با تحریم‌های آمریکا تحت فشار می‌گذاشتند، چراکه نگرانی‌هایی در خصوص برنامه هسته‌ای ایران داشتند. اکنون ترامپ در اعمال دوباره تحریم‌ها از چنین وفاقی بی‌بهره است. بزرگ‌ترین چالشی که ترامپ پیش‌رو خواهد داشت آن است که خریداران نفت ایران را متقاعد سازد میزان خرید خود را محدود کنند. در فاصله سال‌های ۲۰۱۲ تا ۲۰۱۳ دولت اوباما با رایزنی موفق شد میزان واردات خریداران نفت ایران را حدود ۵۰ درصد کاهش دهد.

به این ترتیب درآمدهای نفتی ایران به‌طور قابل ملاحظه‌ای کاهش یافت. هم‌اکنون صادرات نفت ایران به دو میلیون بشکه در روز رسیده است و چین و هند بزرگ‌ترین خریداران نفت ایران هستند. چین اعلام کرده است تمایلی به کاهش واردات نفت از ایران ندارد. با در نظر گرفتن تنش‌های موجود در روابط تجاری پکن- واشنگتن احتمال همراهی چین با تصمیم‌ ترامپ بسیار بعید به نظر می‌رسد. ترامپ در میان اروپایی‌ها نیز با وضعیت مشابهی دست به گریبان خواهد بود. تجارت ایران و اتحادیه اروپا در سایه اجرای برجام به سرعت افزایش یافته است و در فاصله سال‌های ۲۰۱۵ تا ۲۰۱۷ واردات اروپا از ایران افزایشی ۸۰۰ درصدی داشته است. صادرات اروپا به ایران هم بیش از ۴ میلیارد دلار افزایش یافته است. بسیاری از شرکت‌های بزرگ اروپایی نیز اقدام به سرمایه‌گذاری در ایران کرده‌اند. در سال‌های ۲۰۱۰ تا ۲۰۱۶ دولت‌های اروپایی از اعمال تحریم علیه ایران حمایت می‌کردند؛‌اما اکنون با توجه به مناقشات تجاری موجود با آمریکا، یک اروپای متحد و مصمم می‌تواند با هدایت تراکنش‌های مالی ایران از طریق بانک مرکزی اروپا، از تاثیرگذاری تحریم‌های آمریکا بکاهد. اعمال فشار اقتصادی بر ایران مستلزم همکاری دیپلماتیک با روسیه و ترکیه نیز هست. این دو کشور بدون در نظر گرفتن مساله ایران هم آمریکا را با چالش‌های مهمی روبه‌رو ساخته‌اند. ترامپ ناچار خواهد بود از روسیه بخواهد برنامه سرمایه‌گذاری ده‌ها میلیارد دلاری‌اش در صنایع نفت و گاز ایران را متوقف سازد. از سوی دیگر ترکیه پیش از برجام هم به‌عنوان یک هاب برای دور زدن تحریم‌ها مورد استفاده قرار می‌گرفت. تنش‌های موجود در روابط آمریکا با ترکیه و روسیه سبب شده است احتمال همراهی این کشورها با تحریم‌های آمریکایی اندک باشد.

در پایان نبود مبنای قانونی بین‌المللی برای اعمال تحریم‌ها کار ترامپ را باز هم مشکل‌تر خواهد کرد. گرچه تحریم‌های آمریکا علیه ایران همواره از تحریم‌های سازمان ملل شدیدتر بودند، اما تحریم‌های بین‌المللی چارچوبی فراهم می‌کرد که سایر کشورها می‌توانستند بر اساس آن اقدامات خود را گسترش دهند. این تحریم‌ها در پی امضای برجام ملغی شدند و در صورتی که آمریکا به‌طور یکجانبه خواهان اعمال مجدد این تحریم‌ها شود متحمل هزینه دیپلماتیک هنگفتی خواهد شد که هر دستاوردی را بی‌ارزش خواهد ساخت. چالش‌های قانونی و دیپلماتیکی که در اعمال دوباره تحریم‌ها پیش روی ترامپ است، موفقیت او در تشکیل جبهه فشار اقتصادی علیه ایران را دشوار می‌سازد. البته مقامات دولتی می‌توانند با توسل به اقداماتی این فرآیند را تسهیل کنند. در گام نخست در صورتی که ترامپ از برجام خارج شد، باید نشان دهد که به مذاکره دوباره با ایران تمایل دارد. بسیار بعید است که ایران، آمریکا و سایر طرف‌های برجام، پس از خروج آمریکا بار دیگر به توافقی دست یابند، اما آمریکا نباید گزینه مذاکره را حذف کند.