چرا توسعه نیافته‌ایم؟

بایزید مردوخی در روزنامه شرق نوشت: بیش از یک دهه شامل دو دوره برنامه پنج‌ساله از دوران ۲۰ ساله چشم‌انداز ایران می‌گذرد که دستاورد‌ها و عملکرد‌های اقتصادی- اجتماعی در حد انتظار این سند چشم‌انداز نبوده است. به‌طور کلی شاخص‌های عملکرد در طول پنج برنامه توسعه پنج‌ساله هم نشان می‌دهند که با صرف هزینه‌ها و یک ربع قرن زمان، دستاورد‌ها متناسب نبوده و این در حالی است که هدف‌ها و سیاست‌های این برنامه‌ها به تصویب قانون‌گذار هم رسیده و دست‌کم برای بخش دولتی و دستگاه‌های اجرائی دولت الزام‌آور بوده‌اند.

اما با وجود اهتمام مراجع مختلف تصمیم‌سازی، تصمیم‌گیری و اجرائی و تأمین هزینه‌های سرشار این برنامه‌ها، نتایج حاصله رضایت‌بخش نبوده است.

تجربه‌های توسعه برنامه‌ریزی‌شده کشور ما و دیگر کشور‌های در حال توسعه نشان می‌دهند که عامل کلیدی تحقق هدف‌ها و سیاست‌های برنامه‌های توسعه، فقط قانون، منابع طبیعی و منابع مالی به‌عنوان ملزومات برنامه‌های توسعه نبوده، بلکه شایستگی نظام تدبیر (حاکمیت قانون و قانونمندی، کیفیت قوانین و مقررات، شفافیت و حسابدهی، مبارزه با فساد، حفظ محیط زیست و حقوق آیندگان، آزادی و...) تعیین‌کننده است.

با وجود تأکید‌های مکرر در سیاست‌های کلی هر برنامه توسعه پنج‌ساله که کارگزاران و مردم را به‌سوی شایستگی در مدیریت و اجرای برنامه‌ها هدایت یا مکلف می‌کرده، تحقق‌نیافتن‌ها را می‌توان به‌طور عمده و اساسی ناشی از کیفیت نظام تدبیر از جمله در فرایند‌های برنامه‌ریزی و قانون‌گذاری و در ساختار مدیریت و نظام اجرائی برنامه‌ها دانست.

نمی‌توان این واقعیت را نادیده گرفت که ماشین برنامه‌ریزی «طراحی، تصمیم‌سازی، تصمیم‌گیری، اجرا، نظارت» از شایستگی و توانایی لازم و کافی برخوردار نبوده است. این ماشین قادر به تحویل محصولی به نام پیشرفت و توسعه پایدار نبوده و باید به‌گونه‌ای جدی و قبل از تهیه و تنظیم و تصویب برنامه‌ها و راهبردها، بازبینی و بازسازی می‌شد و اجزا و عناصر انسانی و سازمانی این ماشین در سطوح مختلف دیوانی و اجرائی، از نظر صلاحیت درک شرایط و مسئولیت‌های فردی و جمعی، در قبال الزامات تغییر و شناخت راهبرد‌ها و راهکار‌های حل مسائل و مشکلات، آموزش‌های جدیدی را کسب می‌کردند.

دولت‌ها عهده‌دار تأمین شرایط لازم برای رفاه همه‌جانبه شهروندان هستند که ما آن شرایط را توسعه اقتصادی اجتماعی و فرهنگی می‌نامیم. راه‌های تحقق این وظیفه و این هدف توسعه را با توجه به عملکرد کشور‌های مختلف جهان در قرن‌های اخیر، دانشمندان علوم مختلف، به‌ویژه اقتصاددانان، جامعه‌شناسان، «سیاستوانان» [۱]بررسی و در قالب مکاتب مختلف تبیین کرده‌اند.

در عمده این مکاتب، وظیفه و افتخار توسعه جوامع، به‌ویژه در دوره‌های آغازین توسعه را از آنِ حکومت‌های آن جوامع در جایگاه سیاست‌گذار، برنامه‌ریز، استراتژیست، قانون‌گذار و مجری دانسته و نقش شهروندان را چندان تعیین‌کننده ندانسته‌اند؛ به‌عبارت دیگر، مشارکت که امروزه ضرورتی اجتناب‌ناپذیر در فرایند برنامه‌ریزی و مدیریت توسعه شناخته می‌شود، در دوره‌های پیشین چندان برجسته نبوده است؛ یعنی تئوریزه نشده بود. در اقتصاد کلاسیک، عقلانیت اقتصادی کلیدواژه‌ای است ناظر بر بازار و مردمی که تابع عقلانیت اقتصادی هستند.

در اقتصاد سیاسی جدید، بر عقلانیت تصمیم‌گیران و دولتمردان تأکید می‌شود که وظیفه اداره و مدیریت اقتصاد را به عهده دارند تا شهروندان را از توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی یا رفاه همه‌جانبه برخوردار کنند. این به آن معناست که در حوزه تأثیرگذاری، فقط عقلانیت اقتصادی بازار نیست که سرنوشت‌ساز است، بلکه مجموعه آنچه می‌توان «نظام‌تدبیر» نامید، نقش‌آفرین است.

سال‌هاست با شروع هرگونه فعالیت در فرایند تهیه و تنظیم برنامه‌های توسعه پنج‌ساله این پرسش مطرح می‌شود که چگونه می‌توان بدون داشتن خطوط کلی راهنمای آینده و بدون برخورداری از یک «دیدمان» روشن، به طراحی برنامه توسعه اقتصادی- اجتماعی در سطوح بخشی، استانی و ملی پرداخت. تا این تاریخ، مطالعات آینده‌نگری در این سطوح، یا انجام نشده یا اعلام نشده است.

کمترین خاصیت آینده‌نگری و طراحی «دیدمان» توسعه آینده کشور، جبران کمبود و نقیصه نظام تدبیر در تهیه و تنظیم برنامه‌های میان‌مدت و کوتاه‌مدت توسعه و تنظیم و ترتیب اولویت امور و مسائلِ در دستور کار آینده در هر دو بخش دولتی و خصوصی در سطوح ملی، استانی، بخشی و بنگاهی است. از همین‌روست که هرگاه حادثه‌ای رخ می‌دهد یا کمبودی در تأمین منابع برنامه‌های توسعه یا منابع بودجه‌های سالانه پیش می‌آید، اولویت‌ها برای همیشه عوض شده یا نادیده گرفته می‌شوند (دیدمان کوری).

بسیاری از تحولات آینده پیش‌بینی‌پذیر و تا حدودی قابل کنترل‌اند، ولی در اغلب موارد، فشار‌های امور روزمره و اولویت‌های تحمیلی بر مدیران و سیاست‌گذاران (تسخیر دولت) توجه به آینده و چاره‌جویی برای تحت کنترل درآوردن امور را از دستور کار خارج می‌کند (قانون گرشام برنامه‌ریزی).

دیدمان کوری: تمرکز اصلاحات اقتصادی بر تصحیح نظام قیمت‌ها در کشور‌های در‌حال‌توسعه و نادیده‌گرفتن اصلاحات نظام تدبیر (دیدمان کوری)، جای خود را به اصلاح نهاد‌ها و رویکرد‌ها داده است. این تغییر در نتیجه این شناخت حاصل شده که بازار‌ها در غیاب مجموعه‌ای از قواعد و قوانین درست و قابل پیش‌بینی حامی فعالیت اقتصادی و تحقق‌بخش ثمرات آن، به‌خوبی و به‌درستی عمل نمی‌کنند. از این رو «اصلاح نظام تدبیر» و «اعمال مدیریت تغییر» به محور اصلی اصلاحات در کشور‌های مختلف تبدیل شده است. در کشور ما اصلاح نظام قیمت‌ها به‌جای اصلاح نظام تدبیر حکایتی است از دیدمان کوری.

قانون گرشام برنامه‌ریزی: قانون گرشام یک قانون پولی است و برمی‌گردد به دورانی که فلزات قیمتی نقش پول رایج را ایفا می‌کردند. این قانون مبیّن عملکرد رفتار اقتصادی افراد در آن دوران بود که «پول بد یعنی سکه‌های مسین، پول خوب یعنی سکه‌های طلا را از دور و از گردش خارج می‌کرد»، زیرا دارندگان سکه‌ها، مس را خرج کرده و طلا را نگهداری می‌کردند (خروج از گردش).

در حوزه برنامه‌ریزی توسعه و انتخاب اولویت‌های برنامه، گاه اتفاقاتی رخ می‌دهد که بی‌شباهت به این قانون پولی نیست. نادیده‌گرفتن بحران‌های خشک‌سالی، بی‌کاری، تخلیه روستاها، گسترش شکاف بین فقر و غنی، توسعه نامتوازن استانی و توسعه نامتوازن شهر و روستا، حقایقی بودند که به‌جای توجه و اولویت‌دادن به چاره‌جویی و برنامه‌ریزی برای رفع آن‌ها یا کاهش آثار آنها، اقدامات و منابع زیادی مصروف طرح‌های کالبدی، شهرسازی و توسعه کلان‌شهر‌ها و پروژه‌های گران‌قیمت آن‌ها در سنوات گذشته شده است. گسترش کمی دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی در سرتاسر کشور و رهاسازی کیفیت آموزش عالی از مصادیق همین قانون در برنامه‌ریزی است.

اولویت‌دادن به واردات کالا‌های رقیب تولیدات داخلی به‌جای تلاش برای ارتقای کیفیت تولیدات و توسعه صادرات، از نمونه‌های دیگر است. قانون گرشام پولی را نیز در ماه‌های اخیر شاهد بوده‌ایم که حاکی از فرار صاحبان نقدینگی از ریال و هجوم به سمت دلار و یورو و طلا بود. در مورد هر یک از این آفت‌های سه‌گانه، می‌توان نمونه‌های متعدد رخ‌داده در فرایند عملکرد این سه ویژگی نظام تدبیر ایران (دیدمان کوری، تسخیر دولت، قانون گرشام برنامه‌ریزی) و اخیرا قانون گرشام پولی را هم نام برد. در یادداشت بعدی هفته آینده در همین ستون، موضوع نظام تدبیر را باز خواهم کرد.

[۱]. سیاستوان (در زبان کردی) کسی که با علم و فلسفه سیاست سروکار دارد (با سیاست‌مدار و سیاست‌باز فرق دارد).