چند تا مجلس، چند تا شورای نگهبان؟

مهرداد خدیر در عصر ایران نوشت: اظهار نظر و ابراز نگرانی نایب رییس مجلس شورای اسلامی از آنچه «ورود مجمع تشخیص مصلحت نظام» به فرآیند قانون‌گذاری توصیف کرده و تأکید بر نقش انحصاری «شورای نگهبان» در اعلام انطباق [و در واقع عدم مغایرت]مصوبات با شرع و قانون اساسی هر چند بیان یکی از بدیهیات است، اما، چون همچنان درگیر اثبات بدیهیات هستیم قابل تأمل است و هشداری است که اگر به آن توجه نشود، در آینده مخاطرات بیشتری را تحمیل می‌کند.

داستان از این قرار است که مطابق قانون اساسی، شورای نگهبان مصوبات مجلس را بررسی و «عدم مغایرت» و نه «انطباق» آن‌ها با شرع و قانون اساسی را اعلام می‌کند تا با ابلاغ رییس جمهوری به قانون بدل شود.

تعبیۀ این نهاد، نخست به به خاطر رفع دغدغۀ جناح سنتی و تضمین اسلامیت نظام بوده تا تصور نشود چنانچه مثلا مجلس مصوبه‌ای خلاف بیّن شرع داشت در نظام اسلامی به قانون بدل می‌‎شود. هر چند فرض بر این است که وقتی مردم مسلمان هستند نمایندگان آنان نیز مراعات می‌کنند.

دوم به این دلیل که خاطر مراجع تقلید آسوده شود، زیرا در متمم قانون اساسی مشروطه هم پیش بینی شده بود هر چند عملا اجرا نمی‌شد.

در قانون اساسی اول جمهوری اسلامی (۵۸) خبری از مجمع تشخیص نبود و به همین خاطر بین مجلس و شورای نگهبان بر سر قوانین مورد نیاز دنیای مدرن، گاه اختلاف درمی‌گرفت و مجمع تشخیص ابتکار امام خمینی بود تا در چالش عرف و سنت، مصلحت به کار آید.

البته به لحاظ تاریخی این یادآوری خالی از لطف نیست که به موجب آنچه در کتاب تاریخ رجال ایران (مهدی بامداد) آمده اول بار ناصر الدین شاه قاجار بود که نهادی به نام «مصلحت‌خانه» را ایجاد کرد تا در غیاب پارلمان نقش مشورتی ایفا کند.

پس صورت مسأله روشن است: نهاد قانون‌گذار، مجلس است و ما تنها یک مجلس داریم به نام مجلس شورای اسلامی. در قانون اساسی اول البته عبارت «مجلس شورای ملی» آمده بود، اما چون رهبر فقید انقلاب تعبیر «مجلس شورای اسلامی» را به کار برد نام آن در همان ابتدای کار به رغم مخالفت نمایندگانی، چون دکتر یدالله سحابی به مجلس شورای اسلامی تغییر یافت و در بازنگری سال ۶۸ رسمیت یافت.

تنها یک مجلس داریم یعنی مجلس سنا نداریم چه انتخابی مانند ایالات متحده و چه انتصابی مثل پیش از انقلاب ۵۷. شورای نگهبان، اما عدم مغایرت مصوبات را اعلام می‌کند و این هم به معنی انطباق نیست. چون امکان انطباق بسیاری از مصوبات با شرع وجود ندارد.

حالا، اما چه اتفاقی افتاده است؟

همان گونه که به موازات مجلس، سه شورای عالی (انقلاب فرهنگی و امنیت ملی و فضای مجازی) گاه قانون‌گذاری می‌کنند با این تفاوت که شورای عالی امنیت ملی در قانون اساسی تعریف شده و آن دو نه. حالا این تلقی درگرفته که به موازات شورای نگهبان هم یک نهاد دیگر درست شده به نام «هیات نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی» و جالب این که علی مطهری دارد از شورای نگهبان دفاع می‌کند، اما سخن‌گوی آن می‌گوید:

«سابقۀ نظرات شورای نگهبان نشان می‌دهد که بار‌ها مصوبات مجلس با اعلام مجمع تشخیص مصلحت به دلیل مغایرت یا عدم انطباق با سیاست‌های کلی ابلاغی، از سوی شورای نگهبان با ایراد اصل ۱۱۰ قانون اساسی مواجه و مصوبه جهت اصلاح به مجلس اعاده شده است.»

قضیه را پیچیده کرده‌ایم و خودمان هم در این فرآیند گرفتار شده‌ایم و این دیگر قانون‌گذاری نیست. مثل بازی «ماز» شده که و لوایح و طرح‌ها و مصوبات در آن گیر می‌افتند.

قرار نبود، اما قضیه این قدر پیچیده باشد. قرار بود مجلس طبق عرف تصویب کند و شورای نگهبان بر پایه شرع تأیید یا رد کند یا یا ایراداتی بگیرد و اگر حل نشد در مجمع، میانه را بگیرند و مصلحت سنجی کنند. جای هیأت جدید، اما کجاست؟ از منظر عرف برمی‌رسد یا شرع یا مصلحت؟ قبل از شورای نگهبان یا بعد از آن؟ اگر قبل از آن بالادست این نهاد است و اگر بعد به قصد تشخیص مصلحت یا انطباق با مجموعه‌ای از سیاست‌های دیگر؟ با این حساب مجلس چه کاره است و شورای نگهبان چه کاره؟

اگر معیار عرف است که مجلس همین کار را می‌کند. اگر هم شرع، شورای نگهبان همین کار را می‌کند و اگر مصلحت که منظور گره‌گشایی بوده و تسریع و تسهیل نه گره‌افکنی و تأخیر و ورود «پسین»‌ی باید داشته باشد نه «پیشین» ی. حال آن که در عمل و پیشاپیش هم ورود می‌کند و در این حالت وقتی شورای نگهبان به استناد آن رد کند دیگر ارجاع به مجمع هم گرهی نمی‌گشاید.

این که قوانین با سیاست‌های کلی انطباق داشته باشند امری مثبت است و یک منظومه ایجاد می‌کند و اتفاقا ضمانت اجرای آن‌ها هم خواهد بود. مشکل، اما در این است که بعد از تصویب، فرآیند قانون گذاری را پیچ در پیچ می‌کند حال آن که شخص رییس مجلس می‌تواند چه در قبول طرح‌ها و لوایح و چه در نطق و موضع گیری از منظر یادآوری یا اعلام نظر یا حتی اعمال نظر کند. مگر او رییس قوه مقننه نیست؟ در این حالت که اختیار رییس آن هیأت بیشتر از رییس قوه مقننه و اصلا خود هیأت قوه مقننه می‌شود!

نهاد روی نهاد نگذاریم. فرآیند قانون‌گذاری را این قدر پیچیده نکنیم. در این لایه‌های تو در تو عمر و وقت و امید و پول تلف می‌شود.

اصل بر تسهیل و گره گشایی است نه گره افکندن و شگفتا که رییس جمهور حقوق‌دان آن قدر سرگرم حفظ برجام و دریافت تضمین فروش نفت و تحریم‌های آمریکاست که در این باره نظری نمی‌دهد در حالی که اف. ای. تی. اف مورد نظر هم گرفتار همین «ماز» شده است.

در نوشتۀ پیشین از دوران دکتر مصدق مثالی آوردم. اینجا هم مثالی دیگر موضوعیت دارد.

دکتر مصدق از میان چهره‌های مورد قبول نخبگان و نیرو‌های اداری یک شورای پنج نفری غیر رسمی تشکیل داده بود و با آن‌ها مشورت می‌کرد.

بی آن که کمیسیون تشکیل دهند و پولی بگیرند و دم و دستگاه راه بیندازند. می‌رفتند و بی سرو‌صدا نزدیک تخت مصدق می‌نشستند. در یکی از این جلسات مرحوم رضا مزیّنی از چهره‌های خوش‌نام فرهنگی بحث مسکن کارمندان و مشخصا فرهنگیان را مطرح و زمین‌های شرق تهران و خصوصا نارمک را پیشنهاد می‌کند. مصدق جلسۀ بعد روی یک تکه کاغذ لایحه را می‌نویسد و مجلس تصویب می‌کند و اراضی در اختیار قرار می‌گیرد و ده‌ها سال است که با نقشه‌های مدرن و منطبق با اصول شهرسازی نمونه‌ای از شهرسازی مطلوب و قابل استفادۀ طبقۀ متوسط به حساب می‌آید.

اگر قرار بود گرفتار فرآیند پیچیده شود کل ایده شاید نابود می‌شد. زمین ها، اما به قیمت هر متر چهار تومان و به اقساط در همان سال ۳۲ واگذارشد و ۱۰ سال بعد به ۴۰ تومان و در سال ۵۲ به ۴۰۰ تومان رسید و حالا هم که نیاز به توصیف ندارد.

قانون ساده و کاربردی برای مردم زمین و آبادی و مسکن می‌شود و قوانین پیچیده در لایه‌های تو در تو می‌چرخند...