پنج هزار پروژه آماده واگذاری

روزنامه اعتماد: از آنجا که هنوز هم کسری بودجه سالانه بار خود را به دوش بخش عمرانی می‌اندازد و باز هم احتمال تعویق این پروژه‌ها وجود دارد؛ دولت در طرحی جدید تصمیم به واگذاری این پروژه‌ها به بخش خصوصی گرفته است.

يك مقام مسوول در استانداري تهران از تكليف جديد استانداري‌ها براي واگذاري طرح‌هاي عمراني به بخش خصوصي خبر داد. از آنجا كه هنوز هم كسري بودجه سالانه بار خود را به دوش بخش عمراني مي‌اندازد و باز هم احتمال تعويق اين پروژه‌ها وجود دارد؛ دولت در طرحي جديد تصميم به واگذاري اين پروژه‌ها به بخش خصوصي گرفته است.

با توجه به اينكه در ١٤ سال گذشته تعداد پروژه‌هاي عمراني لازم‌الاجرا شش هزار و ٢٠١ مورد بوده است و تنها ٥٣٨ پروژه به اتمام رسيده بنابراين پنج هزار و ٦٦٣ پروژه قابليت واگذاري به بخش خصوصي را دارد. دلايل براي نيمه تمام ماندن پروژه‌هاي عمراني زياد است اما شايد يكي از اصلي‌ترين دلايل را بتوان در مقاومت در واگذاري طرح‌ها به بخش خصوصي دانست. در شرايطي كه هيچ سالي كسري بودجه دست از سر دولت برنمي‌دارد؛ عدم تمايل دستگاه‌ها به واگذاري طرح‌ها، عمران كشور را خوابانده است.

اين درحالي است كه طبق اصل ٤٤ قانون اساسي، قانون برنامه پنجم توسعه، قوانين بودجه سنواتي ٨٦ تا ٩٤، قانون مديريت خدمات كشوري، قانون رفع موانع توليد و قانون الحاق موادي به قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت قرار بر واگذاري پروژه‌هاي عمراني به بخش خصوصي بوده است. حال شايد دستورالعمل جديد دولت براي واگذاري باعث شود؛ دستگاه‌ها از خير سودي كه اين پروژه‌ها در آينده براي‌شان خواهد داشت بگذرند. محمدباقر نوبخت، رييس سازمان مديريت و برنامه‌ريزي نيز چندي پيش گفته بود همين كه بار مالي اين پروژه‌ها از دوش دولت برداشته شود براي ما كافي است.

مقاومت دستگاه‌هاي دولتي براي واگذاري

نگاهي به عملكرد سال‌هاي ١٣٨٦ تا ١٣٩٤ در بخش واگذاري پروژه‌هاي عمراني به جز سال ٨٩ كه ٨٥٥ ميليارد تومان از اين طرح‌ها واگذار شد در باقي سال‌ها واگذاري صفر اعلام شده است. در سال‌هاي ١٣٨٩ تا ١٣٩٤ به ترتيب ميزان واگذاري مصوب در بودجه‌هاي سنواتي به اين شرح بوده است: ٣٢٥٠، ١٧٥٠، ٠، ١٠٠٠، ١٠٠٠ و ١٠٠٠ ميليارد تومان. اما از جمع ٨٠٠٠ ميليارد تومان پروژه قابل واگذاري مورد تاكيد قانون بودجه تنها ٨٥٥ ميليارد تومان واگذاري صورت گرفته كه ٦/١٠ درصد طرح‌هاي مصوب بوده است.

آماده نبودن ساز و كار تشخيص طرح‌هاي قابل واگذاري هم از ديگر مصيبت‌هاي طرح‌هاي عمراني است. وقتي به بحث واگذاري ورود مي‌كنيم مي‌بينيم كه نه نمونه قراردادي از واگذاري وجود دارد و نه فرآيند نظارتي براي بعد از واگذاري مشخص است. هيچ معياري هم مرتبط با ويژگي‌هاي خريداران و انتخاب بين خريداران وجود ندارد. اين مشكلات به غيراقتصادي بودن طرح‌ها در بخش غيرانتفاعي نيز اضافه مي‌شود. چنين موانعي باعث شده سازمان خصوصي به دليل دشواري واگذاري شركت‌ها به اين بحث ورود نكند چراكه نه آيين‌نامه‌اي براي واگذاري دارد و نه فرآيند مرتبط با واگذاري در چارت خصوصي‌سازي تعريف شده است. بخشي از طرح‌ها نيز بين دستگاهي است و در گير و‌دار ساز ناكوك دستگاه‌ها گير مي‌كند. جالب‌ترين بخش ماجرا اين است كه گاهي اطلاعات دقيق از طرح‌هاي عمراني شركت‌هاي دولتي و طرح‌هاي استاني وجود ندارد و در كل شيوه قيمت‌گذاري طرح‌ها واضح نيست. پيچيدگي تعيين قيمت طرح‌ها به دليل ابهام در مسير اتمام طرح و نامشخص بودن بازده اقتصادي آن كار قيمت‌گذاري را سخت كرده است.

تعارضات قانوني واگذاري

واگذاري طرح‌هاي تملك دارايي‌هاي سرمايه‌اي يكي از اولويت‌هاي اعلام شده توسط دولت است. براي اين منظور دولت تلاش‌هايي جهت استفاده از پتانسيل‌هاي قانوني كشور براي استفاده از توانمندي بخش خصوصي در تكميل و بهره‌برداري از طرح‌هاي نيمه‌تمام انجام داده است. در اين راستا شوراي اقتصاد قانون الحاق برخي از مواد به قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت، دستورالعمل شرايط واگذاري طرح‌هاي تملك دارايي‌هاي سرمايه‌اي جديد، نيمه تمام، تكميل شده و آماده بهره‌برداري به بخش غيردولتي را تصويب و ابلاغ كرده است. اما مطالعه بندهاي دستورالعمل از وجود برخي مشكلات و تعارض‌هاي قانوني حكايت دارد. بر اساس تحليل مركز پژوهش‌ها اين دستورالعمل شامل مجموعه‌اي از احكام براي مشاركت عمومي- خصوصي در اجراي طرح‌هاي عمراني دولت است و تناسبي با مفاد ماده ٢٢ قانون الحاق برخي از مواد به قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت ندارد.

هرگونه واگذاري به بخش غيردولتي در حوزه‌هاي چهارگانه سلامت، آموزش، تحقيقات و فرهنگ موكول به ارايه لايحه درباره حوزه‌هاي مورد اشاره از طرف دولت و تصويب آن در مجلس شده كه هنوز اين لايحه ازسوي دولت به مجلس نرفته است. صدور احكام عام واگذاري در قالب دستورالعمل جديد و شمول حوزه‌هاي چهارگانه مذكور در اين دستورالعمل مخالف با قانون نامبرده است.
براساس اين دستورالعمل، وظيفه واگذاري طرح‌ها، به دستگاه‌هاي اجرايي محول شده است، حال آنكه اجازه انجام اين كار حسب ماده ٢٢ قانون ياد شده به دولت داده شده است. به‌علاوه اين مصوبه با ناديده گرفتن بند ح ماده ١٣ قانون اجراي سياست‌هاي كلي اصل ٤٤ قانون اساسي، تمركز در امر واگذاري طرح‌هاي نيمه‌تمام شركت‌هاي دولتي توسط سازمان خصوصي‌سازي را كه هدف قانون اجراي سياست‌هاي كلي اصل ٤٤ قانون اساسي بوده تحت‌الشعاع قرار داده است.

در واگذاري سهام بنگاه‌ها و اموال تكميل شده اعم از دارايي‌هاي غيرمنقول يا ثابت نظير زمين و مستغلات، عين مورد معامله به عنوان وثيقه معامله از خريداران در وثيقه دولت قرار مي‌گيرد و عموما تا پايان دوره تعهدات مالي خريدار يا بعضا طبق توافقات قراردادي بين فروشنده و خريدار به عنوان تضمين و ترهين در وثيقه قرار مي‌گيرند. اما در واگذاري مصاديق موضوع اين دستورالعمل در اكثريت موارد وجود اين دسته از تضامين محل سوال است و در مورد ساير تضامين متصور نيز جزييات الزام در دستورالعمل ديده نمي‌شود. با اين حال عدم واگذاري پروژه‌ها نيز به مفهوم تكرار عقب‌ماندگي‌ها و عدم تخصيص‌هاي اعتباري است. به گونه‌اي كه در ١٣ سال گذشته يعني از سال ١٣٨١ تا ١٣٩٣ تنها ٦٧ درصد از اعتبارات محقق شده است و از آنجا كه همواره در اين سال‌ها اعتبارات پيش بيني شده نسبت به اعتبار مورد نياز پروژه‌ها نيز عقب‌تر بوده از اين رو از مجموع ٥٢٦ طرحي كه در هر سال بايد به اتمام مي‌رسيد تنها ١٢٦ طرح خاتمه يافته كه به مفهوم نيمه تمام ماندن ٧٤ درصد از پروژه‌هاي كلنگ‌زني شده است.

نيمه تمام ماندن پروژه‌ها سبب شده هزينه‌اي معادل ٩٠ هزار ميليارد تومان مازاد بر پيش‌بيني قوانين بودجه بر اقتصاد تحميل شود. به عبارت ساده‌تر در ١٣ سال گذشته در مجموع ٤١ درصد از اعتبارات عمراني براي هزينه تاخير در اتمام طرح‌ها بوده نه عمليات جديد. ميزان تحقق پروژه‌هاي عمراني در خلال سال‌هاي ١٣٨١ تا ١٣٩٠ نشان مي‌دهد در اين سال‌ها ٦ هزار و ٢٠١ پروژه بايد اجرا مي‌شد اما تنها هزار و ٥٣٨ طرح خاتمه يافته كه ٢٥ درصد از كل پروژه‌هاي لازم‌الاجرا را شامل مي‌شود. از سوي ديگر در سه سال گذشته يعني از سال ١٣٩١ تا ١٣٩٣ به طور متوسط سالانه ٦٣٧ طرح عمراني بايد به اتمام مي‌رسيد كه تنها ١٦ درصد يعني ١٠٠ طرح پايان يافته است.