سریال ۱۱۰ ساله اصلاح قانون انتخابات

خبرآنلاین: یکصد و ده سال پس از تصویب اولین قانون انتخابات در ایران، هنوز نخبگان و فعالان سیاسی کشورمان از نبود یک قانون جامع انتخابات گلایه دارند. موضوعی که باعث شده دولت یازدهم مصمم به تدوین نخستین قانون جامع انتخابات شود.

اصلاح قانون انتخابات در ایران سابقه‌ای طولانی دارد و معمولا با نزدیک شدن به هر دوره انتخابات، مجلس یا دولت ناگهان به یاد ضرورت اصلاح قانون انتخابات می‌افتند. اصلاحیه‌هایی که شبهه تامین منافع انتخاباتی نمایندگان یا دولتمردان را در افکارعمومی ایجاد می‌کند.

با این وجود، این روزها سخن از آماده‌سازی پیش‌نویس لایحه نظام جامع انتخابات است. سازوکاری که تدوین‌کنندگان آن امیدوارند فراتر از انتخابات ریاست جمهوری، مجلس، خبرگان رهبری یا شوراها، بتوانند همه ضعف‌های موجود در ادوار مختلف انتخابات را بپوشانند.

اولین تجربه سیاستگذاری انتخاباتی در عصر مشروطه

برای بررسی سیر سیاستگذاری انتخاباتی در ایران، باید به ۱۱۰سال پیش بازگشت. چهاردهم مرداد ۱۲۸۵، همان روزی که مظفرالدین شاه قاجار به خواست مشروطه خواهان تن داد و فرمان تشکیل مجلس شورای ملی را صادر کرد. در فرمان او آمده بود: «مصمم شدیم که مجلس شورای ملی از منتخبین شاهزادگان قاجاریه، علما، اعیان، اشراف، ملاکین و تجار و اصناف به انتخاب طبقات مرقومه در دارالخلافه تهران تشکیل و تنظیم شود که در امور دولتی و مملکتی و مصالح عامه مشاوره و مداقه لازمه را به عمل آورده به هیئت وزرای دولت خواه ما در اصلاحاتی که برای سعادت و خوشبختی ایران خواهد شد اعانت و کمک لازم را بنماید.»

البته از آن قانون انتخاباتی که سال ۱۲۸۵ پیش بینی شده بود، تا این قوانین انتخاباتی که امروز در ایران وجود دارد، فاصله بسیار است و برای بهبود قانون گذاری انتخاباتی در کشورمان راهی طولانی طی شده است.

در قانون انتخابات مشروطه، شرایط رای دهندگان چنانکه در فرمان مظفرالدین شاه نیز تاکید شده، محدود به زندگی در پایتخت بود و عضویت در طبقات خاص اجتماعی. رای‌دهنده‌ها همچنین باید مرد بوده و ۲۵ سال هم سن می‌داشتند. از این سخت‌تر، شرایط انتخاب شوندگان بود که درعمل باید نسبتی با دربار می‌داشتند. با این حال امروز حرف از مدرک تحصیلی به میان می‌آید و البته تایید صلاحیت، که پیچیدگی‌های خاص خود را دارد.

مصائب اصلاحات مکرر قانون انتخابات

سال ۱۲۸۸ یعنی همان زمان که اولین نظام نامه انتخاباتی در ایران تدوین می‌شد، اولین سنگ بنا اصلاح قانون انتخابات هم گذاشته شد. شرط سن رای‌دهنده‌ها از ۲۵ به ۲۰ سال تقلیل یافت و موضوع شغل از شمول شرایط آنها خارج شد. شرایط برخورداری از ثروت برای حق رای داشتن نیز از ۱۰۰۰ تومان به ۲۵۰ تومان رسید و ترکیب کرسی‌های مجلس هم به نفع ایالت‌ها تغییر کرد.

این تغییرات ادامه داشت تا سال ۱۲۹۰ که باز قانون انتخابات تغییر کرد. مثلا سن رای دهی به۳۰ سال افزایش یافت و حق انتخاب متکدیان سلب شد. برای اقلیت‌های مذهبی کرسی‌های ویژه در نظر گرفته شد و یک کمیسیون ۱۶ نفره تغییرات در سیاستگذاری انتخاباتی را بر عهده گرفت. با درنظرگرفتن اصلاحات سال‌های بعد تا کودتای رضاخان،‌ در عمر ۱۴ساله مشروطه قجری، دست‌کم هر دو تا سه سال، یکبار قانون انتخابات دستخوش تغییر شد.

در دوره پهلوی هم قانون انتخابات شاهد تغییراتی بود. اگرچه در دوره پهلوی اول، انتخابات معنایی نداشت و شاه پهلوی هم علاقه‌ای به سیاستگذاری انتخاباتی از خود نشان نمی‌داد، اما در دوره پهلوی دوم، موضوع اصلاح قانون انتخابات در سال ۱۳۴۱ جنجالی شد. در این سال به زنان ایرانی حق رای داده شد. موضوعی که منتقدان رژیم پهلوی را به واکنش واداشت.

اصلاحات سه گانه انتخاباتی

اما داستان اصلاحیه‌های متعدد قانون انتخابات به قریب به چهار دهه گذشته از پیروزی انقلاب بازمی‌گردد. با توجه به اینکه تمامی سمت‌ها در نظام جمهوری اسلامی به طور مستقیم یا غیرمستقیم ناشی از اراده مردم است، در ساختار نظام جمهوری اسلامی، قانون انتخابات از جایگاه ویژه‌ای برخوردار است. همین موضوع باعث شده تا در نظام قانونگذاری برای هر انتخابات، یک قانون پیش‌بینی شود و برای هر قانون هم اصلاحیه‌های مختلفی حسب شرایط روز به تصویب برسد. تنها برای قانون انتخابات مجلس از سال ۷۸ تا ۹۰، یازده اصلاحیه به تصویب رسیده است.

اگر بخواهیم تغییرات در قانون انتخابات را دسته‌بندی کنیم، باید به سه دسته از تغییرات در قوانین انتخاباتی اشاره کنیم:

اول، تغییر شرایط انتخاب شوندگان در ادوار مختلف. یکی از نمونه‌های بارز اصلاح این شرایط، مربوط به شرط مدرک تحصیلی است. درحالی‌که در اولین قانون انتخابات مجلس مربوط به دوره مشروطه، تنها سواد خواندن و نوشتن برای نامزدی کافی بود، در حال حاضر کاندیداهای مجلس یا باید دارای مدرک کارشناسی ارشد باشند یا با مدرک کارشناسی، پنج سال سابقه مدیریت اجرایی، اموزشی و پژوهشی داشته باشند. از دیگر شرایطی که به نظر می‌رسد در قانون جدید انتخابات قرار است به فهرست شرایط نامزدها اضافه شود هم موضوع تودیع پول یا معرفی از سوی یکی از احزاب است که البته تا زمان تصویب نهایی این قانون نمی‌توان درباره آن اظهارنظر کرد.

دوم، شرایط رای‌دهندگان که معمولا به سن و سال محدود می‌شد. مثلا قانون انتخابات مصوب شوراي انقلاب، سن بلوغ سياسي را بر دارا بودن ۱۶ سال تمام براي افراد جامعه معين کرد. مجلس شوراي اسلامي در سال ۱۳۶۰ اين سن را ۱۵ سال تمام اعلام کرد و در سال ۱۳۷۸ به ۱۶ سال تمام تغيير داد. سپس دوباره در ۲۵ آبان ۱۳۷۹ این سن به ۱۵ سال تمام کاهش يافت و سرانجام در دوازدهم دی ۱۳۸۵ یعنی ده سال قبل، حداقل سن راي دهندگان ايراني در قانون انتخابات رياست جمهوري و مجلس شوراي اسلامي ۱۸ سال تمام قرار گرفت. حداقلي که تقريبا تمامي کشورهاي جهان آن را پذيرفته‌اند و به نظر می‌رسد در حال حاضر هم اما و اگری درباره آن وجود ندارد.

سوم، سازوکار نظارت شورای نگهبان بر انتخابات که همچنان اختلاف‌نظرها درباره آن بسیار است. یکی از مهمترین موارد اختلافی به استصوابی یا استطلاعی بودن نظارت شورای نگهبان بازمی‌گردد. در سال ۱۳۷۰ و در شرایطی که مجلس چهارم در اختیار راست‌گرایان بود، غلامرضا رضوانی، یکی از اعضای شورای نگهبان و رئیس هیأت مرکزی نظارت شورای نگهبان بر انتخابات، برای نخستین بار نظر تفسیری شورای نگهبان را دربارۀ اصل ۹۹ قانون اساسی که از نظارت شورای نگهبان بر انتخابات سخن می‌گوید، جویا شد. محمد محمدی گیلانی، دبیر وقت شورای نگهبان، در پاسخ گفت: «نظارت مذکور در اصل ۹۹ قانون اساسی استصوابی است و شامل تمام مراحل اجرایی انتخابات از جمله تأیید و ردصلاحیت کاندیداها می‌شود.» منتقدان که نظارت استصوابی را مغایر روند تایید صلاحیت ها در زمان حیات امام خمینی(ره) می‌دانند، این تفسیر قانون اساسی را مغایر با اصول دیگر قانون اساسی از جمله مستقیم بودن انتخاب رئیس جمهور و نمایندگان مجلس تحلیل می‌کنند.

مورد اختلافی دیگری هم هست که اخیرا بر سر موضوع منتخب مردم اصفهان در مجلس دهم به وجود آمد. بحث بر سر اینکه آیا شورای نگهبان می تواند بدون ابطال رای یک حوزه انتخابیه، آرای یک منتخب را به تنهایی باطل کند؟ بحثی که با رد استفساریه مجلس دهم، هنوز مشخص نیست چه سرنوشتی پیدا کند. گرچه هستند افرادی از شورای نگهبان چون کدخدایی که معتقدند با تدوین لایحه قانون جامع انتخابات که در آن حد و حدود دستگاه های نظراتی مشخص شده باشد می توان به این قسم شبهه ها و انتقادات پیرامون نظارت استصوابی هم پاسخ داد.

با توجه به قوانین موجود درباره انتخابات و اصلاحیه‌هایی که بر آنها وارد شده، تاکنون در ۳۷ سال گذشته از پیروزی انقلاب، ۳۴ انتخابات برگزار شده و با این وجود این تجربه طولانی، هنوز نظام جامع انتخابات در کشورمان وجود ندارد.

خلاء نظام جامع انتخاباتی باعث شده تا دولت یازدهم عزم نگارش یک نظام جامع انتخاباتی کرده و با توجه به ترکیب مجلس دهم که نزدیک به دولت است، امیدوار به تصویب آن باشد.

البته موضوع تدوین چنین نظام جامعی در دولت قبل هم مورد توجه دولتمردان قرار گرفته بود. در سال ۱۳۸۸ خبری درباره این لایحه بی‌فرجام منتشر شد که نشان می‌داد لایحه نظام جامع انتخاباتی در ۱۰ فصل شامل كلیات، كیفیت انتخابات، شرایط انتخاب كنندگان و انتخاب شوندگان، هیئت‌های اجرایی و نظارت، اعلام داوطلبی و رسیدگی به صلاحیت داوطلبان، تبلیغات، شكایات و شیوه رسیدگی به آن‌ها، صدور اعتبار نامه، كارت عضویت و آغاز دور جدید، جرایم، تخلفات و مجازات‌ها منتشر شده است.

پس از آنکه تلاشهای قبلی در این رابطه به نتیجه نرسید، دولت اعتدال تلاشهای خود برای نگارش نظام جامع انتخاباتی در روزهای پس از انتخابات هفتم اسفند را به طور جدی‌تری دنبال کرد.

جزئیات پرابهام قانون جدید

هرچند اطلاعات دقیقی از محتوای این نظام جامع انتخاباتی در دست نیست، اما از اظهارنظرهای مختلف پاستورنشینان و بهارستانی‌ها، می‌شود به برخی جزئیات آن پی برد. مثلا محمدامین رضازاده مدیرکل سیاسی وزارت کشور گفته است که «یکی از اصلاحات پیشنهادی برای مقررات انتخاباتی، حزبی کردن انتخابات است.» البته معلوم نیست آیا این حزبی کردن انتخابات، شبیه همان پیشنهاد سعید حجاریان است که می‌گوید در انتخابات مجلس مردم باید به جای افراد به احزاب رای دهند، یا مراد از انتخابات حزبی، به الگوی دیگری اشاره دارد.

این مقام مسئول در وزرات کشور در توضیح این اصلاحیه گفته، «در قانون جدید پیشنهاد شده احزاب بتوانند نامزدها را معرفی کرده و سازوکارهای واقعی حزبی را داشته باشند... بحث‌های بعدی این است که انتخابات از پایین به بالا باشد؛ با انتخابات شهرستان، مرکز و استان بیایند و یک حالت دموکراتیک هم داشته باشند. این‌ها پیش‌بینی‌هایی است که در قانون جدید شده است... تفکیک مراحل ثبت‌نام رأی دهندگان، از اخذ رأی، نظارت بر هزینه‌های تبلیغاتی، مردمی‌تر شدن نهاد اجرایی انتخابات، شفاف‌تر شدن شرایط نامزدها، برداشته شدن برخی محدودیت‌های غیرمنطقی و اقلام تبلیغاتی و بیشتر شدن مهلت تبلیغات انتخاباتی برای شناخت بهتر کاندیداها از جمله مواردی است که در قانون جدید انتخابات پیش‌بینی می‌شود.»

از نهادسازی جدید تا تودیع پول برای کاندیداتوری

با وجود حرف و حدیث‌هایی که درباره جزئیات پیش نویس لایحه نظام جامع انتخابات مطرح می‌شود، هنوز دقیقا روشن نیست مراد از جامعیت این نظام انتخاباتی، تنها دربرگیری آن برای همه چهار نوع انتخابات در ساختار جمهوری اسلامی است یا از نظر مفهومی نوعی جامعیت حقوقی را مدنظر دارد.

محمدجواد کولیوند، رئیس کمیسیون شوراها و امور داخلی مجلس در این باره گفته است: «منظور از حذف تفاوتهای غیرضروری انتخاباتهای مختلف در این پیش نویس، این است که هیئتهای اجرائی جداگانه‌ای در‌ انتخابات‌های مجلس شورای اسلامی و خبرگان رهبری فعالیت می‌کنند که با توجه به پیش نویس این لایحه می‌توانند به صورت واحد هیئت‌های اجرائی در انتخابات‌های مجلس و خبرگان انجام فعالیت کنند.» همچنین به گفته این نماینده مجلس، یک «هیئت عالی انتخابات» در این لایحه پیش بینی شده که البته ضریب استقلال آن نسبت به دستگاه‌های اجرایی و نظارتی چندان روشن نیست.

به نظر می‌رسد که یکی دیگر از ابعاد اصلاحیه جدید قانون انتخابات، تغییر شرایط ثبت نام نامزدهاست. موضوعی که در جریان انتخابات مجلس به یکی از انتقادات مشترک همه صاحبنظران تبدیل شده و این سوال به بحث داغ رسانه‌ها تبدیل شده بود که چطور می‌شود جلوی ثبت نام فله ای کاندیداها را گرفت؟

کولیوند در این رابطه به برخی جزئیات پیش نویس لایحه دولت اشاره می‌کند اما توضیحاتش درباره تودیع مبالغی بابت ثبت نام در انتخابات، کمی ‌بر ابهامات می‌افزاید: «در خصوص تودیع مبلغ دو وجه دارد که من از چگونگی این موضوع در لایحه اطلاعی ندارم ولی به طور کلی، یک وجه آن این است که از کاندیداها وجه التزامی اخذ شود و در صورتی که برای مثال افرادی که مطمئن هستند ۲۰ درصد آرا را کسب می‌کنند در انتخابات شرکت کنند و در صورتی که میزان مشخصی از آرا را کسب نکند، وجه التزام برای مثال به نفع انتخابات ضبط می‌شود و در اختیار شهرداری‌ها قرار می‌گیرد تا برای زیباسازی و پاک‌سازی شهرها استفاده شود.»

نسخه پیچی برای پول‌های کثیف

یکی دیگر از موضوعاتی که به یکی از دغدغه‌های انتخاباتی در ایران تبدیل شده، موضوع مشهور به پول‌های کثیف در انتخابات است. نکته ای که افشای آن از سوی وزیر کشور جار و جنجال بسیاری به راه انداخت.

سلمان سامانی سخنگوی وزارت کشور در همین راستا ارتقای شفافیت فرایندهای برگزاری انتخابات، پیش بینی شیوه‌های موثر رصد منابع مالی انتخابات، تعیین ضمانتهای اجرایی قوی برای برخورد با تخلف‌های انتخاباتی در هر مرحله و تبیین حدود نظارت و اجرا مبتنی بر اصول قانون اساسی را از مهمترین مختصات پیش نویس لایحه نظام جامع انتخابات می‌داند. او البته درباره راهکارهای این شفافیت انتخاباتی توضیح نمی‌دهد اما می‌گوید که تبلیغات انتخاباتی در این قانون ساماندهی شده و نظارتهایی بر هزینه‌های تبلیغاتی نامزدها اعمال می‌شود.

محمدحسین مقیمی، قائم مقام وزیر کشور هم چندی قبل مشکل قانون انتخابات کنونی را مشخص نبودن چگونگی تبلیغات، هزینه کردهای انتخاباتی و تخلفات و جرائم انتخاباتی برشمرد و ابراز امیدواری کرد که قانون جدید این مشکلات را کاهش دهد.

آینده پرابهام نوشداروی انتخابات

به هر ترتیب با وجود آنکه نخبگان سیاسی و رسانه‌ها منتظر رونمایی از لایحه جدید نظام جامع انتخابات هستند، هنوز برخی تلاش دارند تا با اصلاح موردی قوانین انتخاباتی، سنت گذشته در تغییر مواد قانونی را ادامه دهند.

در آخرین هفته کاری مجلس دهم در تابستان، تعدادی از نماینده‌ها طرحی را درباره اصلاح برخی مفاد قانون انتخابات ارائه دادند که هرچند فوریت آن به تصویب نرسید، اما حکایت از میل نهادهای سیاستگذار به تداوم سریال اصلاحات قانون انتخابات داشت. درست مانند تصویب استفساریه‌ای انتخاباتی که البته آن هم به فرجام نرسید. سریال تغییرات قوانین انتخاباتی ۱۱۰ سال است بی‌وقفه ادامه داشته و حالا برخی امیدوارند با تقدیم لایحه نظام جامع انتخابات به مجلس، دست‌کم برای مدتی، تلاشها برای اصلاحیه‌های مکرر قانون انتخابات، متوقف شود. البته برای آنکه بتوان امیدوار به پایان این اصلاحات مداوم و تثبیت یک سازوکار قانونی مستحکم برای انتخابات بود، باید منتظر ماند و دید که قانون جامع انتخابات تا چه اندازه جامعیت دارد و پس از تغییر احتمالی در مجلس و آمد و رفت‌ها به شورای نگهبان، در نهایت می‌تواند نوشدارویی برای تحولات قانون نظام انتخابات باشد یا نه.