یک تحلیل درباره «اشتباه» کریمی قدوسی

به طور مشخص، آقای کریمی قدوسی مرتکب دو برداشت اشتباه از اظهارات دکتر ظریف شده‌ است:

اول اینکه‌، ظاهراً آقای کریمی قدوسی تصور کرده‌ است که دکتر ظریف، در جلسه‌ای که با کمیسیون امنیت ملی داشته‌، «اعتماد به جان کری و عدم اصرار بر گنجاندن عدم تمدید قانون ایسا در متن برجام» را «علت نقض برجام» ارزیابی کرده‌ است؛ و دوم اینکه ظاهراً آقای کریمی قدوسی از اظهارات دکتر ظریف این‌طور برداشت کرده‌ است که وزیر امور خارجه «تدوین استراتژی مذاکرات منهای کنگره و سنا» را یک «خطای راهبردی» خوانده‌ و حتی بابت آن اذعان به «اشتباه» کرده است!

حال اینکه - مطابق متن منتشر شده - آنچه دکتر ظریف در جلسهٔ کمیسیون امنیت ملی بیان داشتند با تفسیری که آقای کریمی قدوسی از آن ارائه دادند بسیار متفاوت است:

به واقع، در آن جلسهٔ کمیسیون امنیت ملی، وزیر امور خارجه ابتدا تشریح می‌کند که چرا طرفین برجام از همان ابتدای امر تصمیم گرفتند که از راهبرد «مذاکرات منهای کنگره» و «تحدید حداکثری نقش کنگره» پیروی کنند؛ سپس توضیح می‌دهد که چگونه - علیرغم اینکه بنا نبود تا ۸ سال اولِ اجرای برجام، وظیفهٔ عمده‌ای در متن توافق‌نامه بر دوش کنگره گذاشته شود - موفق می‌شود در هیات مذاکرات آمریکا شکاف بیاندازد و همتای آمریکایی خود را - برخلاف نظر خانم شرمن و سایر اعضای هیات ایالات متحده - متقاعد کند که تمدید قانون «ایسا» به مثابهٔ نقض برجام خواهد بود؛ سپس توضیح می‌دهد که چگونه در همین راستا از نمایندگان ارشد دولت اوباما (آقایان کری و مونیز) یک تعهد «فرا متنی» می‌گیرد که مطابق آن، آن‌ها با استفاده از ترفند‌های آیین‌نامه‌ای در مجلس سِنا به موقع مانع تصویب قانون تمدید «ایسا» خواهند شد؛ و در آخر، وزیر امور خارجه ایران اظهار پشیمانی می‌کند که پیش از حصول اطمینان از اینکه آقای کری - مطابق وعدهٔ فرامتنی خود - قادر به ممانعت از تصویب قانون تمدید «ایسا» خواهد بود، به او اعتماد کرده و به صورت «علنی» در مورد تاثیر تمدید این قانون بر برجام موضع‌گیری کرده است. به زبان خلاصه و ساده‌تر، آقای ظریف می‌گوید: اشتباه من این بود که وعدهٔ فراتر از متن آقای کری را به صورت علنی مطالبه کردم و این ذهنیت را تقویت نمودم که عدم اجرای آن به مثابهٔ نقض متن برجام است.

به واقع، در هیچ‌ جای متن مکتوب جلسه، دکتر ظریف راهبرد «تحدید نقش کنگره» را - که محصول خرد جمعی مجموع تیم‌های مذاکره‌کننده و اقدامی رایج در اکثر مذاکرات بین‌المللی با حضور ایالات متحده بود - زیر سئوال نمی‌برد؛ در هیچ‌جای متن، آقای ظریف «عدم اصرار بر گنجاندن عدم تمدید قانون ایسا در متن برجام» را «علت نقض» توافق هسته‌ای یا خطای راهبردی نمی‌خواند؛ و حتی در هیچ‌ جای متن وزیر امور خارجهٔ ایران تمدید قانون ایسا را مغایر با «متن برجام» ارزیابی نمی‌کند. این موارد همه برداشت‌ها و نتیجه‌گیری‌هایی اشتباه از اظهارات دکتر ظریف است که آقای کریمی قدوسی - با پیش‌فرض‌های ذهنی خود - به او نسبت داده است.

اما برای روشن‌تر شدن ذهن ایشان در مورد رابطهٔ کنگره و برجام - و همچنین جهت ابهام‌زدایی از چرایی عدم درج موضوع «ایسا» در متن این توافق‌نامه - ذکر این چند نکته ضروری است:

۱- اول اینکه تیم مذاکره‌کنندهٔ ایران می‌دانست که کنگرهٔ آمریکا به شدت تحت نفوذ لابی‌های اسرائيلی است. به همین خاطر، «واقع‌بینی» و تحلیل جامع از فضای واشنگتن حکم می‌کرد که در ابتدای امر، دست‌ِ کنگره را برای نقض مغرضانهٔ متن صریح «برجام» از طریق تمدید «ایسا» باز نگذارند.

۲- دوم اینکه تیم مذاکراه‌کننده ایران می‌دانست که اگر از ابتدای امر، وظیفهٔ قابل ملاحظه‌ای در متن توافق‌نامه برای کنگره تعریف شود، می‌بایست توافق‌نامه - به دلایل سیاسی و عُرفی - در معرض رای‌گیری و تایید این نهاد گذاشته شود. به عبارت دیگر، اگر در متن توافق‌نام از همان ابتدا وظیفهٔ عمده‌ای بر دوش کنگره گذاشته می‌شد، یا ‌می‌بایست توافق هسته‌ای به عنوان یک توافق‌نامهٔ موسوم به «توافق مقننه-اجرایی» - Congressional-Executive Agreement - وارد نظام حقوقی آمریکا می‌شد که در این صورت می‌بایست متن آن به تصویب اکثریت ١+٥٠ مجلسین (مجلس نمایندگان و سنا) برسد؛ یا می‌بایست توافق هسته‌ای تحت عنوان یک «معاهده» - Treaty - وارد نظام حقوقی آمریکا می‌شد که در این صورت می‌بایست متن آن به تصویب دو سوم نمایندگان مجلس سِنا برسد.

در هر دو حالت، نه تنها اخذ همکاری کنگره امر بسیار دشواری بود، بلکه درگیر شدنِ کنگره در امر تایید توافق‌نامه این فرصت را به این نهاد متخاصم می‌داد که با استفاده از یک اختیار ویژهٔ خود - تحت عنوان RUD - شرایط یا تفسیر خاص خود را به متن توافق پیوست و احیاناً به طرفین تحمیل کند. به عبارت دیگر، درگیر شدن کنگره این فرصت را برای مجلس سِنا فراهم می‌کرد که یا از طریق تحمیل شرط (Reserve) یا از طریق الصاق تفسیر به متن (Understanding) یا از طریق صدور بیانیه و الصاق آن به متن (Declaration)، توافق هسته‌ای را دستخوش تغییرات قابل ملاحظه و خارج از ارادهٔ طرفین توافق (از جمله قوهٔ مجریهٔ آمریکا) نماید.

به عبارت دیگر، گنجاندن شرط «عدم تمدید ایسا» در متن برجام می‌توانست تمام سازوکارهای فوق را فعال کرده و از همان ابتدا به کُل توافق را در نطفه خفه کند.

۳- سوم اینکه تیم مذاکره‌کننده ایران می‌دانست که نظام سیاسی/حقوقی ایالات متحده - در حوزهٔ عقد معاهدات بین‌المللی - از یک نقص ساختاری و سیستمیک جدی رنج می‌برد. نقص ساختاری آن هم مربوط به پیچیدگی و دشواری هماهنگ‌سازی قوهٔ مجریه و مقننه - و معضلات ماهوی مربوط به نظام‌های «دو حزبی» است - که در آن به ثمر رساندن «معاهدات» امر بسیار صعب‌الوصول است. تیم مذاکره‌کننده ایران - و سایر هیات‌های مذاکراتی - می‌دانستند که به همین خاطر هم، دست‌کم از چهل سال پیش تا کنون، تنها ده درصد قرارداد‌های بین‌المللی آمریکا با مشارکت کنگره به ثمر می‌رسند؛ به نحوی که از سال ۱۹۹۰ تا ۲۰۰۰ از میان ۲۸۵۷ توافق‌ بین‌المللی آمریکا، تنها ۲۴۹ توافق با مشارکت کنگره انجام شده است. در نتیجه، نه تنها تیم مذاکره‌کنندهٔ ایران از «درگیر کردن» کنگره در روند مذاکرات و اجرای ابتدایی پرهیز داشت،‌ بلکه سایر کشورها نیز - مطابق تجربه و عرفی که در فضای بین‌المللی شکل گرفته بود - نسبت به تحدید حداکثری نقش کنگره تاکید داشتند.

۴- چهارم اینکه تیم مذاکره‌کننده ایران می‌دانست که با توجه به اختیارات گستردهٔ قوهٔ مجریه آمریکا، و با توجه به پشتیبانی اتحادیهٔ اروپا و شورای امنیت سازمان ملل از توافق هسته‌ای، پیشبرد و اجرای برجام بدون حضور کنگره در مراحل ابتدایی کاملاً میسر است؛ و از این رو از هر اقدامی را که می‌توانست نقش‌آفرینی منفی این نهاد را برانگیزد (مانند تعیین تکلیف برای آن پیش از تکمیل تعهدات ایران) خودداری کرد.

در هر حال، باید توجه داشت که فقدان یک نگاه سیستمیک، علمی و جامع به موضوع توافق هسته‌‌ای می‌تواند باعث شود که برخی از منتقدین و سیاسیون در داخل کشور ایرادات ساختاری نظام بین‌المللی، ایرادات ساختاری نظام داخلی آمریکا و حتی محدودیت‌های سیاسی داخل کشور را به پای ضعف برجام یا دلایل انحراف‌کننده‌ٔ دیگر بنویسند و از این رو - با سوء تعبیر از اظهارات مقامات و اعضای تیم مذاکره‌کننده - نسخه‌های اشتباه، شعاری و هزینه‌سازی را با هدف «واکنش» به این بدعهدی‌های آمریکا تجویز کنند. شایان ذکر است که تدوام این روش در دولت ترامپ می‌تواند زمینه‌ساز مخاطرات و هزینه‌های امنیتی فراوان برای کشور شود.