نقدی بر بخشنامه «سکوت»!

اسحاق جهانگیری، معاون اول ريیس‌جمهور طی حکمی خطاب به کارکنان دولت، هرگونه انتقاد کارمندان دولتی را نسبت به لایحه بودجه ممنوع اعلام كرده و در عین حال آن ها را موظف به حمایت نیز می داند. به نظر می رسد جایگاه حقوقی این حکم، یک بخشنامه رسمی است؛ به تعبیری دیگر می تواند به عنوان دستور درون تشکیلاتی عام تلقی شود. بر این اساس، با توجه به عام بودن دستور، تمامی کارمندان از بالاترین رده های مدیریتی و سیاسی تا کارمندان جزء، مشمول واقع می شوند. استنادی که در این بخشنامه مورد تاکید قرار گرفته، ماده ۳۲ آیین نامه داخلی هیات دولت است که طبق آن نمایندگان دولت در هنگام سخنرانی در صحن علنی مجلس باید موافق با مواضع دولت سخن بگویند و حق ندارند موارد مخالف با تصمیمات و نظرات دولت را بیان كنند. در بررسی این بخشنامه، نکاتی چند از منظر حقوقی که به بررسی آن ها می‌پردازیم:

۱. اصل سلسله مراتب قوانین که اینک در هر کشور مدرنی به عنوان یک قاعده آمره و از اصول حقوقی تلقی می شود، ایجاب می کند که یک مقرره مخالف مقرره سطح بالاتر یا قوانین دیگر نباشد. در نظام سلسله مراتب قوانین، در رأس قانون اساسی و قواعد و اصول بنیادین قرار گرفته و در مرتبه بعدی، قوانین تصویب شده توسط مجلس که به قوانین عادی شهرت دارند، در نظر گرفته می شوند. در مراتب پایین تر نیز به ترتیب، آیین‌نامه‌ها، بخشنامه ها، دستورالعمل های عام و سرانجام طرح ها و دستورهای اداری قرار دارند که هیچ یک در این نظام سلسله مراتب نمی تواند ناقض حد بالاتر از خود باشد.

آنچه که در این بخشنامه مشهود است، تعمیم منع جزئی اظهارنظر نماینده دولت پشت تریبون مجلس به هرگونه انتقاد کارمندان دولت از لایحه بودجه است. بر اساس اصول حقوقی، این بخشنامه به طور واضحی مخالف آیین نامه رده بالایی که به تصویب هیات وزیران رسیده محسوب مي‌شود و در نتیجه فاقد اعتبار است. در صورتی که دولت چنین قصدی دارد، می تواند طی یک آیین نامه در رده مشابه یا به اصلاح آیین نامه مذکور مبادرت ورزد یا آیین نامه جدیدی را تدوین كند که ناسخ آیین نامه قبلی خود است؛ به‌این ترتیب گره سلسله مراتب قوانین را در این مورد گشود.

۲. اصول و بنیادین حقوقی که ریشه در عرف، حقوق بشر یا رویه های مستحکم دارد، ایجاب می کند تا در تمام سطوح قوانین و مقررات، اصول حقوقی همچون آزادی و حقوق شهروندی را پاس بدارند و قوانین و مقرراتی را علیه این موارد وضع نكند. این درحالی است که بخشنامه کنونی حتی حق آزادی بیان را از کارمند دولت که به عنوان یک فرد از حقوق شهروندی تام نیز برخورداراست، سلب می کند. علاوه بر این از نظر مبانی حقوق بشری حقوق کار نیز تحمیل کردن چنین دستوری به ماموران مادون، یک عمل به جد نادرست است.

۳. همان‌گونه که در بخشنامه مذکور آمده است، دلیل وضع چنین مقرره‌ای، حفظ انسجام و هماهنگی دستگاه های گوناگون دولتی بوده است. مقرره گذار در یک روش جایگزین می توانست به جای اینکه حق اظهارنظر را از زیردستانه خود سلب کند، این دایره شمول را به فعالیت های نمایندگان دولت در زمان ماموریت نمایندگی خود محدود کند تا در جایی که دولت نیازمند حمایت رسمی از مواضع خود است، بتواند به ماموران و نمایندگان خود اعتماد و تکیه کند.

۴. متاسفانه تمرکزگرایی بیش از حد اداری در کشورمان شرایطی را به وجود آورده است که مسئولان مرکزی خود را مستحق می دانند تا برای هر امری تعیین تکلیف کنند و سپس وظیفه دفاع از آن را هم بر عهده تمام مقامات اداری مربوطه بنهند! در حالی که شرایط مربوط به وسعت جغرافیایی و جمعیت کشور ایران، تمرکز زدایی نظام اداری موجود را می طلبد تا با واگذاری تصمیم گیری‌های اداری به نهاد های ذی صلاح محلی، کارآمدی را در این زمینه افزایش دهیم. وضعیت نظام اداری ایران در حال حاضر به قدری متمرکز شده که معاون اول ريیس جمهور حتی حق دفاع استان ها از بودجه های خود را به کارمندانی که خود منصوب کرده است، نمی دهد.

با توجه به سابقه رسیدگی دیوان عدالت اداری به شکایات از بخشنامه‌ها توسط ارگان‌های دولتی و با بذل توجه به این نکته که بخشنامه «سکوت» معاون ريیس جمهور در تعارض مستقیم و آشکار با قوانین بالادستی و اصول متعدد حقوقی است؛ بنابراين دستگاه قضایی و به طور خاص دیوان عدالت اداری می تواند در این زمینه ورود کرده و با صدور دستور موقت، اجرای آن را متوقف كرده و سپس در مرحله رسیدگی، تصمیم مقتضی را اتخاذ كند.