چهار محور اصلی برنامه اصلاح ساختار بودجه

خبرگزاری فارس: همزمان با ارائه لایحه بودجه ۹۸ به مجلس شورای اسلامی در دی ماه پارسال، دستور مقام معظم رهبری به دولت برای اصلاح ساختاری بودجه رسانه ای شد. براساس این دستور دولت چهار ماه فرصت داشت پیشنهاد خود در این زمینه را به مجلس و شورای عالی هماهنگی اقتصادی ارائه دهد. در همین راستا، اخیرا سازمان برنامه و بودجه کشور گزارشی با عنوان «چارچوب اصلاحات ساختاری بودجه» در چهار محور اصلی آماده و رسانه ای کرد و قرار است به زودی این گزارش در جلسه شورای عالی هماهنگی اقتصادی مورد بررسی قرار گیرد.

در بخش «چکیده» این گزارش سازمان برنامه آمده است: بر اساس گزارشی تحلیلی از آسیب‌شناسی وضع موجود ساختار بودجه کشور و عوامل موثر بر آن،‌ سازمان برنامه و بودجه چارچوب طرح اصلاحات ساختاری بودجه، ‌برنامه‌ها و زمان‌بندی اقدامات را متناسب با شرایط حال حاضر کشور، و بر مبنای چهار محور تقویت نهادی بودجه، هزینه‌کرد کارا، درآمدزایی پایدار، و ثبات‌سازی اقتصاد کلان و توسعه پایدار طراحی نموده‌است که در گزارش حاضر عناوین کلی برنامه‌ها و اهداف هر یک آنها ارائه شده است.

در هر یک از محورها، ‌اولویت زمانی مشخص شده است. برخی از برنامه‌ها با توجه به شرایط محیطی حاکم بر اقتصاد و بودجه دولت در سال ۹۸ اولویت اجرایی بالایی دارند و بر اساس زمان‌بندی تعیین شده لازم است تا هر چه سریع‌تر و طبق زمان‌بندی آغاز گردند. در برنامه‌های میان‌مدت‌ لازم است تا طرح‌های مطالعاتی و ایجاد مقدمات اجرایی در سال ۹۸ به انتها برسد و از سال ۱۳۹۹ و بر اساس نقشه راه و اولویت‌های تعیین شده اجرایی گردند.

در ادامه خلاصه‌ای از هر یک از محور‌ها و برنامه‌های اجرایی ذیل آن‌ها ذکر شده است.

*محور اول: تقویت نهادی بودجه

در اصلاحات بودجه‌ای، اصلی‌ترین محور، تقویت نهادی بودجه است. بودجه‌ریزی مناسب نه تنها از اصول اولیه و مهم برای تحقق حکمرانی خوب است بلکه بودجه به دلیل آنکه قراردادی بین حاکمیت و مردم در خصوص چگونگی تامین مالی و تخصیص منابع مالی برای اداره‌ی کشور است و از این رو مهم‌ترین سند مالی حاکمیت در افق زمانی یک‌ساله محسوب می‌شود، نقشی مهم در ارزیابی آحاد مردم در خصوص چگونگی و کیفیت اداره‌ی یک کشور دارد و به همین دلیل بهبود در نظام بودجه‌ریزی می‌تواند علامتی مهم در جهت ارتقای حکمرانی محسوب شود. در شرایط کنونی رابطه‌ی بین ذی‌نفعان مختلف بودجه اعم از نهادهای حاکمیتی و هم‌چنین مردم به عنوان ذی‌نفعان نهایی بودجه به شکل صحیحی تنظیم نشده است.

یک بودجه‌ی خوب و نظام بودجه‌ریزی مناسب باید پنج ویژگی «انضباط مالی، شفافیت، پاسخگویی، کارایی و اثربخشی» را متجلی سازد. در شرایط کنونی به‌رغم اقدامات گسترده‌ای که طی سال‌های گذشته در جهت ارتقای نظام بودجه‌ریزی کشور صورت گرفته، همچنان وضعیت کنونی نظام بودجه‌ریزی ذیل محورهای پنج‌گانه‌ی یاد شده نیازمند اصلاحات است. انجام اصلاحات به شرح آن‌چه در ادامه به آن‌ها اشاره خواهد شد باعث می‌شود زیرساخت‌ها و فرآیندهای نظام بودجه‌‌ریزی در مراحل چهارگانه تنظیم، تصویب، اجرا و نظارت ارتقا یافته تا ویژگی‌های یک بودجه‌ی خوب در تراز اهداف نظام جمهوری اسلامی محقق شود. همچنین اجرای این اصلاحات موجب خواهد شد تخصیص منابع مالی به شکل کاراتر و بهینه‌تر انجام پذیرد و از این‌رو باعث بهبود اثربخشی بودجه شود.

بودجه یکی از مهم‌ترین ابزارهای سیاست‌گذاری برای کنترل شرایط اقتصادی به ویژه در جهت ایجاد ثبات و هم‌چنین بازتوزیع منابع اقتصادی در جهت تحقق عدالت است. در صورت تحقق اصلاحات می‌توان امیدوار بود که با ارتقای ظرفیت و زیرساخت‌های نهادی لازم، دولت و حاکمیت ابزارهای کافی جهت طراحی، پیاده‌سازی و ارزیابی بهتر سیاست مالی را به دست آورد و بتواند نقش فعال‌تری در زمینه سیاست‌گذاری مالی ایفا کند.

*محور دوم: هزینه‌کرد کارا

دولت برای تحقق اهداف خود با تنگنای بودجه‌ای زیادی مواجه است. در شرایطی که درآمدهای نفتی کشور کاهش یافته‌، سهم قابل‌توجهی از اعتبارات هزینه‌ای اجتناب‌ناپذیر است. هزینه تأمین مالی طرح تحول سلامت و خرید تضمینی گندم و موارد مشابه نیز از دیگر طرح‌های پرهزینه برای بودجه دولت بوده‌اند، لازم است تا دولت هزینه‌های خود را کاهش داده و از منابع بانک مرکزی برای پوشش هزینه‌های خود استفاده نکند. لازم به ذکر است که میزان این کاهش باید در چارچوب یک برنامه اقتصاد کلان و رعایت یک قاعده مالی باشد به‌طوری‌که انقباض شدید اتفاق نیفتد که منجر به گسترش رکود اقتصادی گردد و آنقدر هم خفیف نباشد که کسری بودجه حاصل به شبکه بانکی یا بازار بدهی فشار آورد.

*محور سوم: درآمدزایی پایدار

تأمین درآمد مطمئن الزامی گریزناپذیر برای کاهش کسری مستمر بودجه، مواجهه موفق با تکانه‌‌های بیرونی و نیل به هدف کاهش وابستگی مستقیم بودجه دولت به درآمدهای نفتی است که یکی از الزامات کاهش وابستگی مستقیم و غیرمستقیم دولت به بانک مرکزی و حل مساله تورم مزمن کشور است. البته ایجاد منابع پایدار درآمدی برای دولت،‌ نباید تنها محدود به اصلاحات میان‌مدت باشد؛ چرا که با توجه به تحریم‌های نفتی، بودجه کشور در سال ۹۸ نیز با تنگنا مواجه است و بنابراین لازم است، تدبیری برای تامین منابع پایدار مالی دولت در کوتاه‌مدت نیز در نظر گرفته شود. در عین حال این برنامه‌های کوتاه‌مدت باید به گونه‌ای باشند که به فضای کسب و کار ضربه نزنند، موجب افزایش شدید سطح قیمت‌ها نشوند، درآمد حقیقی اکثریت جامعه مصون بماند، و خللی نیز در فرآیند اصلاحات میان‌مدت درآمدزایی پایدار ایجاد نکنند.

*محور چهارم: ثبات‌سازی اقتصاد کلان و توسعه پایدار

دولت علاوه بر وظیفه تامین کالاهای عمومی که از طریق هزینه‌کرد و تخصیص بهینه منابع خود انجام می‌دهد،‌ وظیفه ثبات‌سازی در قبال تکانه‌های بیرونی و درونی و همچنین تامین مالی اهداف توسعه‌ای کشور را نیز بر عهده دارد که به‌طور مشخص به ساختار بودجه کشور برمی‌گردد.

*اجماع سیاستگذاران کلان کشور شرط لازم برای اجرای برنامه اصلاح ساختاری بودجه

هر یک از برنامه های ارایه شده در این طرح الزامات و همچنین ریسک‌هایی را دارند که در گزارشات مفصل هر یک از برنامه‌ها ارایه خواهند شد. ولی اصلی ترین الزامی که لازم است در این گزارش به آن اشار شود، ‌اجماع سیاستگذاران کلان کشور بر اجرای تمام یا بخشی از این برنامه می‌باشد و در صورت عدم اجماع، تحقق این اصلاحات ساختاری مهم محقق نخواهد شد. برای اجماع حاکمیت،‌لازم است که ابتدا بر پارادایم فکری این طرح اصلاحاتی توافق نظر صورت گیرد.

*دو پاردایم فکری حاکم بر برنامه اصلاح ساختاری بودجه

طرح اصلاحات ساختاری مبتنی بر دو پارادایم فکری است. ۱) قاعده مالی ۲) شفافیت و پاسخگویی

قاعده مالی،‌ بر اساس یک برنامه اقتصاد کلان طراحی می‌شود و در آن سقف منابع و مصارف و کسری بودجه سالانه دولت و روند تغییرات بدهی‌های دولت را هدف قرار می‌دهد؛ به‌طوری‌که اقتصاد کلان دارای پایداری و ثبات حداکثری باشد. برای این‌که این قاعده از اعتبار کافی برخوردار باشد، باید تعهد کافی نسبت به اجرای آن در طول دوران اجرای برنامه اصلاحی وجود داشته باشد. از همین رو لازم است اجماع کافی در زمان تعیین این قاعده میان مجریان برنامه اصلاحی به وجود آید.

شفافیت حداکثری و پاسخ‌گویی دولت به مردم، پارادایم ضروری دیگر حاکم بر طرح اصلاحات ساختاری بودجه است. از آنجایی که اجرای برنامه اصلاحات ساختاری موجب حذف یا انتقال عواید از گروهی از ذی‌نفعان به گروه‌های دیگر می شود، لازم است به منظور همراه کردن مردم با اجرای برنامه اصلاحی قواعد مشخصی برای تقویت پاسخگویی دولت به مردم تعیین شود. تجربه موفق اصلاحات بودجه‌ای در سایر کشورها ضرورت این امر را نشان می‌دهد. در صورت اجماع بر این دو پارادایم، ‌می‌توان امید داشت که با یاری خداوند متعال، نظام جمهوری اسلامی ایران بتواند یکی از بزرگترین اصلاحات اقتصادی را تجربه نماید.