بررسی شفافیت اقتصادی در کشور های مختلف

بعد بیرونی

عظیم‎ترین حرکت به‎سمت شفافیت حدود 20 سال قبل در حوزه کمک‎‎ها و سیاست‎‎های بین‎المللی اتفاق افتاد. سازمان‎‎هایی مانند صندوق بین‎المللی پول و بانک جهانی که در حال ارائه کمک‎‎ها و وام‎‎ها به کشور‎هایی از قبیل فیلیپین، اندونزی، تایلند، برزیل، آرژانتین و غیره بودند، به‎دنبال اطمینان از مدیریت صحیح مبالغ پرداختی بودند. به ‎لحاظ سیاسی، این نهاد‎های جهانی خواهان شفافیت در روند‎های انتخاباتی بودند، به این معنی که انتخاب‎‎ها و رسیدن به قدرت با تطمیع یا براساس روابط صورت نگیرد، به‎نحوی ‎که رهبری سیاسی با حمایت مردم پایدارتر باشد. به‎لحاظ مالی، این نهاد‎ها خواستار حسابداری شفاف در مورد نحوه جریان‎‎های نقد برای پروژه‎‎های مختلف و در واقع مردم کشور‎ها بودند تا این پول‎‎ها به حساب‎‎های بانکی شخصی یا فعالیت‎‎های متقلبانه افراد صاحب قدرت واریز نشده باشد.

شفاف‎سازی در عرصه بین‎المللی بعد‎ها به‎صورت خاص، به‎عنوان یک ماموریت ویژه توسط سازمان شفافیت بین‎الملل Transparency International دنبال شد، سازمانی که در سال ۱۹۹۳ در آلمان و توسط پیتر ایگن، مدیر منطقه‎ای بانک جهانی ایجاد شد. سازمان شفافیت بین‎الملل یک نهاد جامعه مدنی است که هدایت مبارزه با فساد را بر عهده دارد و ائتلاف قدرتمندی را برای پایان دادن به تاثیرات مخرب فساد بر مردم تشکیل می‎دهد. براساس تعریف ارائه شده در وب‎سایت این سازمان، فساد استفاده از اختیارات محوله برای منافع شخصی است.

عملکرد این سازمان به‎مثابه یک شبکه جهانی است که بیش از ۱۸۰ کشور را در بر می‎گیرد. این نهاد طرف‎‎های ذی‎نفع را اعم از دولت‎ها، جامعه مدنی، واحد‎های کسب‎وکار و رسانه‎ها را گرد هم می‌آورد تا در زمینه پیشرفت شفافیت در انتخابات، اداره امور عمومی، سفارش و خرید و کسب‎وکار به فعالیت بپردازند. از نظر آنان فساد، تجارت ملی و بین‎المللی را از بین می‎برد، موجب تهدید امنیت ملی و بین‎المللی و حفظ منابع طبیعی است و عواقب وخیم جهانی مثل فقر و بدبختی را به‎همراه دارد. سازمان شفافیت کشور‎ها را بر حسب درجه فساد موجود در بین مقامات اداری و سیاستمداران رتبه‌بندی می‎کند.

در آمارگیری‎‎هایی که برای تهیه شاخص درک فساد انجام می‌گیرد معمولا سوالاتی مطرح می‌شود در رابطه با سوء‎استفاده قدرت دستگاه‎‎های دولتی و عمومی از منافع خصوصی مردم؛ مثل رشوه‌گیری. عدد این شاخص ۰ تا ۱۰ است، کشوری با کمترین نمره بالاترین فساد را داراست. معیار‎های نمره‌ دهی در این سازمان، مدیریت دولتی کشورها، دسترسی به خدمات عمومی، ساختار حقوقی و قضایی، موقعیت بخش خصوصی است.

بعد داخلی

در بعد داخلی نیز می‎توان گفت تقریبا تمام نظام‎‎های سیاسی فارغ از نوع ایدئولوژی حاکم بر آن‎ها به این واقعیت پی برده‎اند که مبارزه با بزرگ‎ترین چالش‎‎های پیش‎روی جهان، فقر و فساد، که تقریبا همه کشور‎ها با آن روبه‎رو هستند، مستلزم شفافیت و اطلاع‎رسانی صحیح به مردم است. و البته مهم‎ترین این اطلاع‌رسانی‎ها در زمینه نحوه استفاده دولت از منابع عمومی است. تجربه کشور‎های مختلف در این زمینه نشان می‎دهد گذشته از کشور‎های موفقی هم‎چون نیوزیلند و دانمارک که توانسته‎اند در رتبه‎بندی‎‎های جهانی شفافیت در صدر قرار بگیرند، کشور‎هایی هم‎چون میانمار در تلاشند با بهبود روش‎‎های اطلاع‎رسانی به مردم، خود را با روند حرکت جهان به‎سوی پاسخگویی و شفافیت دولت‎‎ها در قبال ملت‎‎ها همگام کنند. در ادامه نگاهی خواهیم داشت به برخی تجربه‎‎های موفق در زمینه شفاف‎سازی در کشور‎های مختلف.

تجربه نوپای میانمار

میانمار از جمله کشور‎هایی است که در حوزه شفافیت در قعر لیست قرار دارد. با این حال این کشور نیز اخیرا تلاش‎‎هایی را برای شفاف‎سازی روند‎های سیاسی و اقتصادی در دستور کار قرار داده است. این کشور اخیرا 12 دستورالعمل اقتصادی ‎ـ ‎سیاستی را به‎عنوان اولویت‎‎های اصلی اصلاح ساختاری این کشور منتشر کرده است. این دستورالعمل‎‎ها با هدف تقویت مدیریت مالی دولت به‎منظور کاراتر کردن مخارج عمومی و شفاف شدن بودجه دولت طراحی شدند. برای بیش از 50 سال امکان دسترسی عموم مردم به اطلاعات مالی دولت میانمار وجود نداشت. داده‎‎های مربوط به بودجه دولت جزو اطلاعات محرمانه تلقی می‎شد و در سال‎‎های ابتدایی گذار دموکراتیک در این کشور دسترسی به چنین اطلاعاتی نیازمند روابط قوی سازمانی و همچنین فرایند طولانی و ملال‎آور برای تایید آن بود.

در نتیجه بخش زیادی از مردم مانند افراد صاحب‎نظر، محققان و حتی خود کارمندان دولت هیچ اطلاعی از فرایند بودجه، اولویت‎‎هایی که در بودجه وجود دارد یا اینکه مخارج دولت چقدر است نداشتند. براساس همین سیستم ناکارآمد بود که بنابر گزارش اندازه‎گیری شفافیت بودجه در سال 2012، امتیاز این کشور صفر از 100 شد. اولین سالی که میانمار در این رتبه‎بندی امتیاز گرفت و وارد رتبه‎بندی شد، سال 2015 بود که امتیاز دو را از 100 کسب کرد و از انتهای جدول رتبه سه را تصاحب کرد. این تغییر در رتبه شفافیت بودجه این کشور بسیار اندک بود، اما باعث شد که بینش عمومی نسبت به بهبود وضعیت اسفناک این کشور در مدیریت نظام مالی عمومی ایجاد شود. دسترسی به اطلاعات بودجه دولت مرکزی در این کشور شروع به رشدی مثبت کرد.

اسناد کامل مربوط به بودجه دولت به‎صورت عمومی منتشر نمی‎شد، اما الان دسترسی به اطلاعات هر یک از بخش‎‎ها و وزارتخانه‎‎های این کشور در وب‎سایت مربوط به هر بخش امکان‌پذیر است. همچنین علاوه بر دولت مرکزی، تشکیلات دولتی ایالتی و محلی هم شروع به در دسترس قرار دادن اطلاعات خود در اختیار شهروندان خود کرده‎اند، اما چالش‎‎های اصلی همچنان در جای خود باقی هستند: چطور داده‎‎های مربوطه به بودجه دولت در دسترس قرار گیرند و چطور آن را برای عموم مردم قابل فهم کرد؟ در روز چهارم اوت امسال بنیاد آسیایی حمایت از بودجه شفاف در میانمار، با هدف شفا‎ف‎سازی و فراهم‎سازی امکان بحث و تبادل نظر در مورد چگونگی پیشرفت بودجه، برای اولین‎بار در این کشور سامانه آنلاین بودجه را راه‎اندازی کرد که ابزار دسترسی برای جست‌وجو در داده‎‎های مربوط به بودجه این کشور محسوب می‎شود. سازماندهی و ارائه اطلاعات مربوط به بودجه‎‎های ملی و محلی در پرتال این سایت طوری طراحی شده است که کاربرپسند باشد.

شفافیت در صنایع نفت و گاز

تجربه دوم مربوط به شفافیت در صنایع نفت و گاز است. از سال‎ها قبل گروه‎های جامعه مدنی برای رسیدن به یک راه‌حل جهانی درباره شفاف نبودن درآمد‎های نفتی بحث و تبادل نظر می‎کردند. این امر منجر به شکل‎گیری کمپینی تحت عنوان «آنچه می‎پردازی را منتشر کن» شد. این کمپین در سال ۱۹۹۹ بر روی سوءمدیریت نفت در آنگولا متمرکز شد. در سال ۲۰۰۱ رئیس هیئت مدیره یکی از غول‎های نفتی به دعوت این کمپین پاسخ گفت و میزان پرداختی به دولت آنگولا را منتشر کرد. این اقدام در آن زمان با واکنش‎‎های منفی روبه‎رو شد اما آغاز یک حرکت جهانی برای التزام کشور‎ها به افشای اطلاعات محسوب می‎شود. ایده طرح شفافیت در صنایع نفتی برای اولین‎بار در سال ۲۰۰۲ در اجلاس سران ژوهانسبورگ در مورد توسعه پایدار مطرح شد و بلافاصله در سال بعد دبیرخانه این طرح در اسلو شروع به‎کار کرد. امروزه در حدود ۴۰ کشور دنیا به طرح شفافیت در صنایع نفتی پیوسته‎اند.

در میان آن‎ها می‎توان به نروژ، عراق، پرو، آذربایجان و اغلب کشور‎های نفت‌خیز آفریقایی اشاره کرد. علاوه بر این کانادا، بریتانیا، اوکراین و ایالات متحده به‎طور رسمی تمایل خود را برای پیوستن به این طرح اعلام کرده‎اند. دقت در لیست اعضای این طرح، جای خالی کشور‎های مهمی چون ایران، عربستان و دیگر صادرکنندگان تاثیرگذار را نشان می‎دهد. اکنون بعد از گذشت یک دهه از اعمال این طرح توسط کشور‎ها شواهد بسیار خوبی برای اثبات کارآمدی این طرح به چشم می‎خورد. در نیجریه این طرح موجب شکل‎گیری مباحثات اجتماعی گسترده پیرامون درآمد‎های نفتی و خسارات زیست محیطی شده است. در عراق این طرح به حل مشکل مشروعیت قرارداد‎های نفتی بخش کردستان عراق کمک کرده و از طریق ارزیابی رسمی درآمد‎های حاصله به آشتی ملی و حل تعارض منجر شده است. در غنا نیز انتشار میزان درآمد دولت از فروش منابع طبیعی باعث افزایش نرخ رویالتی قرارداد‎ها از سه درصد به شش درصد شده است.

شفافیت کشور‎های اسکاندیناوی در مقابله با فساد

تجربه سوم هم مربوط به کشور‎های حوزه اسکاندیناوی است که براساس گفته تارنمای موسسه شفافیت بین‎المللی در میان کشور‎های جهان پیشتاز هستند.

خانم ماری چن، پژوهشگر ارشد موسسه شفافیت بین‎الملل، ‎درباره این موفقیت می‎نویسد: علاوه بر وجود قوانین سختگیرانه و ضد‎فساد در این کشورها، نوعی وفاق گسترده عمومی برای مبارزه با فساد در این کشور‎ها وجود دارد که دربردارنده مشارکت مدنی و نیز ‎ساز و کار‎های شفاف‎سازی هم‎چون افشای برخی اطلاعات مالی است. یافته‎‎های اولیه از مطالعه بر روی کشور‎هایی فنلاند، دانمارک و سوئد نشان می‎دهد که نوعی یک‌نوایی ملی در چنین کشور‎هایی عملکرد به نسبت خوبی دارد. اما چه‎چیزی سبب کارآمدی این سیستم یک‌نوایی ملی می‎شود؟

افزون بر تعهد جدی مقامات سیاسی در کشور‎های فنلاند، سوئد و دانمارک (و تا حدی نیوزیلند) به پدیده مبارزه با فساد، همه این کشور‎ها دارای برخی ویژگی‎‎های مشترک هستند که موجب کاهش نرخ فساد در این کشور‎ها شده است. مطالعاتی که در چند سال اخیر انجام شده است نشان می‎دهد که آزادی رسانه‎ها ارتباط مثبتی با کنترل فساد در کشور‎های دارای سیستم دموکراتیک دارد. فنلاند، دانمارک، سوئد و نیوزلند همگی دارای درآمد ناخالص سرانه بالایی هستند، نرخ تبعیض در آن‎ها پایین است، بی‎سوادی در آن‎ها نزدیک به صفر است و مواردی نظیر فرصت‎های برابر برای زنان و مردان و نیز گردش آزادانه اطلاعات از اهمیت زیادی برخوردار است.

در نهایت شاید بتوان گفت عمده‎ترین دلایل کارآمدی روند کنترل فساد در کشور‎های صدر جدول موسسه شفافیت بین‎الملل به شرح زیر است:

افشای اطلاعات هزینه‎‎های صورت گرفته توسط ادارات دولتی و مسئولین، راه را بر حیف و میل ثروت ملی می‎بندد. به همین دلیل کشور‎های مختلف هم باید به‎دنبال راه‎‎هایی برای بهبود فرایند در اختیار عموم قرار دادن ارقام هزینه‎‎های صورت گرفته دولتی و نیز تقویت مشارکت مردم در آن باشند.

تدوین قوانین و مقررات برای کارکنان دولت از اهمیت زیادی در شفاف‎سازی امور مالی برخوردار است. همه وزیران دولت در دانمارک براساس قانون مجبور هستند هر ماه اطلاعات مربوط به مسافرت‎ها و هدایای خریداری شده خود را منتشر کنند.

ساز و کار حقوقی مبارزه با فساد و پوشش دادن طیف گسترده‎ای از تخلفات مالی به‎عنوان فساد نیز از اهمیت زیادی برخوردار است و دستگاه قضایی هم نقش ویژه‎ای ایفا می‎کند.

راه‎‎های تحقق آرمان‎‎های شفاف‎سازی

در پایان بایستی گفت که بررسی تجربه شفاف‎سازی در کشور‎های مختلف نشان می‎دهد برای تحقق آرمان‎‎های شفاف‎سازی، راه‎‎های عملی مختلفی اندیشیده شده است که یکی از آن‎ها تضمین حق دسترسی به اطلاعات برای شهروندان است. در دهه‎‎های اخیر اکثر کشور‎ها به‎طور رسمی حق دسترسی به اطلاعات را پذیرفته‎‎اند. در برخی موارد نیز، مانند آفریقای جنوبی، این حق را در قانون اساسی خود ذکر کرده‎اند. گرچه در بسیاری از کشور‎ها از جمله کشور ما، در این قوانین به صراحت این حق اشاره نشده است، دانستن و دسترسی به اطلاعات همواره از حقوق اولیه شهروندان محسوب شده و تلویحا در قوانین مختلف آمده است.

هرچند اصولا تنها اطلاعات موسسات دولتی یا سازمان‎‎های مربوط به منافع عمومی باید در دسترس قرار داشته باشد و سازمان‎‎های خصوصی از این امر مستثنی هستند، در مواردی که کار بنگاه‎‎های خصوصی و دولتی با هم تداخل پیدا کند اصل بر تسری قوانین دسترسی به اطلاعات است. مواردی هم وجود دارد که حق دسترسی به اطلاعات چندان محرز و مبرهن است که اساسا نیازی به وضع قوانین دیده نمی‎شود. مصداق بارز این موارد، فعالیت‎‎های مجالس قانون‎گذاری است.

گفته می‎شود که وضع قوانین دسترسی به اطلاعات در مورد مجالس، بی‎مورد است چراکه در کار آن‎ها شفافیت کافی وجود دارد. با این همه در هیچ کشوری حق دسترسی به اطلاعات مطلق انگاشته نشده است و همواره استثنائاتی برای آن قائل شده‎اند. یکی از مناقشه‎برانگیزترین این استثنائات، مواردی است که به منافع ملی کشور‎ها مربوط می‎شود.

در این موارد حکومت‎‎ها معمولا اختیار تام دارند که از ارائه اطلاعات خودداری کنند. البته این روند، منتقدان زیادی دارد که معتقدند مصادیق تعارض با منافع ملی حتما باید به‎صورت دقیق مشخص شود تا از این مفهوم موسع برای محدود کردن حقوق شهروندان سوء‎استفاده نشود.