احیای منابع توسعه‌ای کشور و نجات ذخیره ارزی

سهیلا روزبان در روزنامه شهروند نوشت: سقوط قیمت نفت موجب نشد که دولت در سه‌سال گذشته از ذخایر مالی کشور استفاده کند. حالا نه‌تنها این اتفاق رخ نداده است که کابینه روحانی ٢٠‌درصد از درآمدهای خود را در صندوق توسعه ملی پس‌انداز کرده است.

این موضوع در شرایطی رخ می‌دهد که بریز و بپاش در دولت‌های نهم و دهم به‌حدی رسید که درآمدهای سرشار و تاریخی نفت جوابگو نبود و کابینه محمود احمدی‌نژاد به ذخایر ارزی کشور دست‌درازی کرد و موجودی آن را به صفر رساند. حالا حسابی که بنیان آن در دولت اصلاحات گذاشته شده و بنا بود پول نفت را صرف پروژه‌های توسعه‌ای و ثروت‌آفرین کند، به گفته احمد توکلی ذخایر آن در دولت گذشته صرف واردات شیرینی و شکلات عید شد اما این تمام ماجرا نبود.

دولت گذشته با انحلال هیأت امنای حساب ذخیره ارزی سیطره خود به منابع پس‌انداز کشور را کامل کرد و برخلاف اساسنامه این صندوق که بنا بود تسهیلات را به بخش خصوصی ارایه دهد بیشتر از ٩٠‌درصد منابع را در اختیار دولتی‌ها گذاشت. ‌هادی حق‌شناس، اقتصاددان در این‌باره به «شهروند» می‌گوید: دولت گذشته تمام منابع حساب ذخیره ارزی را جارو و حتی بخشی از آن را پیش‌خور کرد. این یعنی این‌که با حساب باز کردن روی درآمد آینده این صندوق پیشاپیش ذخیره آن را هزینه کرد و منابع را به سطوح منفی و زیر صفر رساند.

او تأکید می‌کند: اگر دولت قبل به منابع توسعه‌ای کشور دست‌درازی نکرده بود، موجودی حال حاضر صندوق ذخیره ارزی باید بیشتر از ١٦٨‌میلیارد دلار بود درحالی‌که منابع ذخیره ارزی در دولت یازدهم از سطح زیر صفر به ٦٨‌میلیارد دلار رسیده است.

داستان پیش‌خور شدن درآمدهای نفتی

حساب ذخیره ارزی که در ‌سال ١٣٧٩ و از سوی دولت اصلاحات تأسیس شده، در روزهای پایانی دولت دهم دیگر معنا و مفهومی نداشت.‌ سال ٨٤ بود که با روی کار آمدن دولت نهم برخی از نمایندگان مجلس نسبت به برداشت‌های بدون مجوز از سوی دولت برای تأمین مالی طرح‌های مورد نظر دولت هشدار دادند. با این حال مسئولان دولتی کاهش ذخایر ارزی را تأیید نمی‌کردند و بدون اعلام موجودی حساب، از «محرمانه» بودن میزان ذخایر ارزی حکایت می‌کردند. گفته می‌شد با انحلال هیأت‌امنا در ‌سال ١٣٨٧، عملا کنترل حساب ذخیره ارزی به دست دولت افتاد تا این‌که مدتی بعد و در ‌سال ٩٠، رئیس دولت دهم از رسیدن موجودی آن به رقم «صفر» خبر داد.

این موضوع زمانی اعلام شد که نمایندگان مجلس، دولت را برای تأمین مالی برخی از پروژه‌ها و خصوصا مترو شهر تهران، تحت فشار گذاشته و خواستار انتقال بخشی از منابع حساب به شهرداری بابت این طرح‌ها شده‌ بودند. به این‌ترتیب، ١٠‌سال پس از تشکیل حساب ذخیره ارزی در ایران و در فاصله سال‌های ١٣٧٩ تا ١٣٨٩، عملا نه‌تنها از حجم چشمگیر درآمدهای نفتی سهمی برای این حساب کنار گذاشته نشد، بلکه به گفته رئیس سازمان بازرسی کل کشور، در‌ سال ١٣٩٠ موجودی این حساب منفی نیز شده بود که به این معنا بود که این حساب ابزاری را برای دولت فراهم کرده که وجوه حاصل از فروش نفت در سال‌های بعدی را نیز پیش‌خور کند.

این درحالی است که به گفته ‌هادی حق‌شناس، با توجه به رشد بالای درآمدهای نفتی کشور در بازه زمانی چند‌ساله منتهی به ‌سال ٨٩، اگر دولت به حدود قانون برای برداشت از حساب ذخیره ارزی پایبند می‌ماند، موجودی حساب ذخيره ارزي در اواخر دولت باید به ١٠٠ ميليارد دلار می‌رسید.

به‌عبارتی، اگر موجودی ٦٨‌میلیارد دلاری صندوق براساس گفته‌های دولتمردان را به این رقم بیفزاییم باید الان چیزی بیشتر از ١٦٨‌میلیارد دلار ذخیره ارزی در کشور وجود داشت.

کار به جایی رسید که حساب ذخیره ارزی از درآمد نفتی حدودا ٤٨٠ میلیارد‌دلاری کشور از فروش نفت (از‌ سال ١٣٧٩ تا ١٣٨٨)، عملا هیچ ذخیره‌ای نداشت و به نوعی بازگشت به نقطه اول رخ داده ‌بود. با خالی شدن این حساب و روی کار آمدن سازوکاری جدید به نام صندوق توسعه ملی، به نظر می‌رسید تحولی مفهومی نیز در نگرش به چنین نهادی به وقوع پیوست. برخلاف حساب ذخیره ارزی که ضرورت ایجاد آن از «کمبود کالاها و ناتوانی» دولت در تأمین آنها پدید آمده بود، «صندوق توسعه ملی» نگرش خود را بیشتر معطوف به چگونگی استفاده از این منابع برای سرمایه‌گذاری در حوزه‌هایی کرده بود که قرار بود به افزایش «ثروت» ملی منجر شود.

افزایش ذخایر ارزی با کاهش درآمدهای نفتی به یک‌سوم

اما پیش‌بینی درست از آب درنیامد و ایجاد صندوق توسعه ملی هم نتوانست دردی از هزینه‌کرد درآمدهای نفتی در امور غیرتوسعه‌ای بکاهد. نهادی که قرار بود وظیفه «پس‌انداز و تبديل درآمدهای نفتی به ثروت‌های ماندگار، مولد و سرمايه‌هاي زاينده اقتصادي و نيز حفظ سهم نسل‌های آينده از منابع نفتی» را داشته باشد، با اتمام دولت دهم دیگر موجودی نداشت. اما با روی کار آمدن دولت یازدهم ورق برای صندوق توسعه ملی برگشت. درحالی‌که بهای نفت به یک‌سوم دولت قبل کاهش یافته بود، موجودی صندوق توسعه ملی روند افزایشی به خود گرفت.

هادی حق‌شناس، اقتصاددان و عضو باسابقه کمیسیون برنامه و بودجه با اشاره به برداشت‌های دولت قبل از این حساب به «شهروند» می‌گوید: در دولت قبلی بخشی از درآمد حاصل از فروش نفت وارد صندوق ذخیره ارزی می‌شد اما این ذخایر برخلاف اساسنامه آن با لایحه متمم بودجه مجددا برداشت و صرف امور جاری و نه توسعه‌ای می‌شد. حسابی که قرار بود نقش ثبات‌دهنده درآمدهای ارزی را داشته باشد، خود به یکی از عوامل بی‌ثبات‌کننده مخارج دولتی و علاوه بر آن، عوامل عمده تزریق نقدینگی به اقتصاد ایران بدل شد.

این اقتصاددان در رابطه با ادعای دولت یازدهم مبنی بر عدم برداشت از صندوق توسعه ملی می‌گوید: در‌ سال‌جاری از ٣٦‌میلیارد دلار درآمد ارزی کشور تنها ٢٠‌میلیارد دلار آن در بودجه ٩٥ است و در ‌سال آینده از ٥٠‌میلیارد دلار درآمد تقریبا ٣٠‌میلیارد دلار آن در بودجه دیده شده است. به عبارتی می‌توان ادعای دولت را درست خواند و متوجه شد که ٢٠‌درصد درآمد حاصل از فروش نفت و گاز به صندوق توسعه ملی واریز شده، این درحالی است که درآمدهای نفتی دولت به یک‌سوم رقم دولت قبل کاهش یافته است.

ارایه تسهیلات ریالی از صندوق ذخیره ارزی

اما یکی از مهم‌ترین انتقادهای صورت‌گرفته، به نوع تسهیلات ارایه‌شده از سوی صندوق بازمی‌گردد. به گفته بهاءالدین ‌هاشمی با وجود این‌که قانون برنامه پنجم توسعه استفاده از منابع صندوق توسعه ملی را منحصر به استفاده ارزی در بخش‌های غیر‌دولتی کرده بود، این صندوق عمده تسهیلات خود را به صورت غیرارزی ارایه می‌دهد. هر چند این اقدام با توافق و مصوبه مجلس و به دلیل مسائل ناشی از تحریم و ضعف نظام بانکی در ارایه تسهیلات ریالی صورت گرفت و بنابراین نمی‌توان آن را اقدامی غیرقانونی به شمار آورد، اما در هر صورت به نظر این کارشناس مسائل اقتصادی چنین رویکردی، مغایر با اساسنامه و هدف اصلی از تأسیس نهادی مثل صندوق است.

او می‌گوید: در آن سال‌ها بخش عمده‌ای از تسهیلات پرداختی صندوق توسعه ملی ریالی است و حتی تعیین نرخ‌های تسهیلات ریالی و ارزی صندوق هم نشانگر تمایل دولت به «پرداخت تسهیلات ریالی» به جای «تسهیلات ارزی» است. او با انتقاد از این رویکرد می‌گوید: صندوق توسعه ملی برای دولت کارکرد بانک را پیدا کرده است، به جای آن‌که در جهت ذخیره درآمدهای نفتی و سرمایه‌گذاری ارزی حرکت کند از آنها در فرصت‌های سودآور داخلی و خارجی استفاده می‌کند.

البته موارد دیگری نیز که به‌عنوان انتقاد از عملکرد صندوق مطرح می‌شود، در ارتباط با توافق‌هایی بود که دولت با مجلس و نهادهای نظام صورت داد تا مبالغی را برای تأمین کالاهای مورد نیاز اقشار کم‌درآمد یا کمک به پرداخت عیدانه برداشت کند.

٩١‌درصد تسهیلات ارزی به دولتی‌ها رسید

البته این تنها قانون‌شکنی آن روزهای دولت در مسیر برداشت از ذخایر ارزی نبود. دولتی بودن اعتبارگیرندگان از دیگر نکاتی است که حق‌شناس به آن اشاره می‌کند. آن‌گونه که احمد توکلی اعلام کرده بود، از ١٧٦‌میلیارد دلار ذخیره ارزی تنها ١٥‌میلیارد دلار آن در اختیار بخش خصوصی قرار گرفت و ١٦١‌میلیارد دلار دیگر از آنِ دولتی‌ها شد. به عبارت دیگر، ٩١‌درصد موجودی حساب توسط خود دولت هزینه شد.

حالا پاستورنشین‌ها و بهارستان‌نشین‌ها از احیای صندوق ذخیره ارزی بعد از انحلال هشت‌ساله آن سخن می‌گویند. آن‌طور که حمیدرضا حاجی‌بابایی، رئیس کمیسیون تلفیق اوایل امسال خبر داده، پیشنهاد مجلس در جریان بررسی برنامه ششم توسعه این بوده که صندوق توسعه ملی به قوت خود باقی بماند اما حساب ذخیره ارزی هم احیا شود. در این شرایط دولت حدود ٣٠‌درصد از درآمدهای نفتی خود را طبق قانون به صندوق توسعه ملی واریز کند و مابقی در دو بخش هم صرف بودجه جاری شود و بخشی هم در حساب ذخیره ارزی ذخیره شود.

به گفته حاجی‌بابایی «تاکنون گفته می‌شد هر بشکه نفت چه میزان دلار و هر دلار معادل چه میزان ریال است اما از این پس با بشکه و معادل دلاری آن کار نداریم بلکه دقیقا مشخص می‌کنیم که دولت چند‌هزار‌میلیارد تومان از محل درآمدهای نفتی می‌تواند استفاده کند و چه میزان را باید به حساب ذخیره ارزی بریزد. منابعی هم که وارد حساب ذخیره ارزی می‌شود تنها با مجوز مجلس می‌تواند صرف امور عمرانی شود» این خبر به معنای وجود همزمان دو حساب برای ذخیره درآمدهای نفتی است. دو حسابی که نه میزان کارایی و توفیق آنها در ١٦‌سال گذشته مشخص ‌شده و نه موجودی آنها. اما حال مجلس در عقبگردی مسأله احیای یکی و حفظ دیگری را مطرح کرده است.

١٠ صندوق هم داشته باشیم، فایده ندارد

تصمیمی که کارشناسان با انتقاد از آن سخن می‌گویند و آن را در راستای موازی‌کاری و ایجاد دستگاه‌های ناکارآمد و البته افزایش هزینه برای اقتصاد می‌دانند. بهاءالدین ‌هاشمی، اقتصاددان با بیان این‌که صندوق ذخیره ارزی همان صندوق توسعه ملی است، به «شهروند» می‌گوید: در دولت قبلی گمان می‌شد اگر صندوق ذخیره ارزی به صندوق توسعه ملی تغییر کند مشکل اضافه‌برداشت‌های دولت حل خواهد شد، اتفاقی که هیچ‌گاه صوت نگرفت.

او ادامه می‌دهد: مسأله ما الان اصلا این نیست که حساب ذخیره ارزی را احیا کنیم یا صندوق توسعه ملی را نگه داریم یا هر دو را با هم!

چون تفاوتی در کارکرد این دو وجود ندارد. مسأله این است که برنامه ما چیست؟ اگر ما واقعا برای ذخیره پول نفت خود برای استفاده آیندگان‌مان جدی هستیم، چرا درباره شکل صندوق چانه‌زنی می‌کنیم؟ ما باید شیوه کارمان را تغییر دهیم و تسهیلات ارزی درآمدهای نفتی را به‌گونه‌ای هدایت کنیم که به توسعه و افزایش درآمدهای ارزی از طریق توسعه صادرات منجر شود، چرا که اگر اصول حاکم بر صندوق ذخیره ارزی یا توسعه ملی به درستی تعریف یا اجرا نشود، ١٠ صندوق هم ایجاد شود، فایده‌ای برای اقتصاد نخواهد داشت.

او با اشاره به تجربه موفق کشور نروژ و قزاقستان در حفظ درآمدهای نفتی خود، ضرورت بکارگیری تجربه‌های موفق دنیا را مورد تأکید قرار داد و تصریح کرد: اگر واقعا ما به فکر نسل آینده هستیم و می‌خواهیم به صورت جدی بخشی از درآمد نفتمان را پس‌انداز کنیم، نباید درآمدهای نفتی مبنای هزینه کشور باشد و در امور جاری هزینه شود.

اما این دو کشور درحالی موفق‌ترین عملکرد را در حفظ درآمد‌های نفتی و ذخیره‌کرد آن در صندوق توسعه ملی داشته‌اند که براساس گزارش‌های منتشر شده از British Petroleum) BP) کشورهای نروژ و قزاقستان به ترتیب ٠,٤ و ١.٨‌درصد از کل ذخایر اثبات شده نفت دنیا را در اختیار دارند. همچنین، در بخش ذخایر اثبات‌شده گاز نروژ ١‌درصد و قزاقستان ٠.٨‌درصد ذخایر گاز را دارند که در مقایسه با ایران که ١٨.٢درصد از کل ذخایر گاز دنیا را دارد، بسیار رقم ناچیزی است. براساس آمار منتشر شده در ‌سال ٢٠١٢ سرمایه تجمیع شده صندوق نروژ از کشورهای عمده تولیدکننده نفت مثل عربستان که ١٥.٧‌درصد از کل نفت جهان را در اختیار دارد، بسیار بیشتر است.