دو تجربه متفاوت از استقلال بانک مرکزی

استقلال بانک مرکزی، به‌عنوان یک اصل مهم سیاست‌های پولی، در تمام اقتصادهای پیشرفته پذیرفته شده است. اما برخی از سیاستمداران با اتکا به این رویکرد که می‌توان برای تحقق اهداف کوتاه‌مدت، درجه استقلال بانک مرکزی را کاهش داد، در مواقعی برای این اصل استثنا قائل شدند.

روزنامه دنیای اقتصاد: استقلال بانک مرکزی، به‌عنوان یک اصل مهم سیاست‌های پولی، در تمام اقتصادهای پیشرفته پذیرفته شده است. اما برخی از سیاستمداران با اتکا به این رویکرد که می‌توان برای تحقق اهداف کوتاه‌مدت، درجه استقلال بانک مرکزی را کاهش داد، در مواقعی برای این اصل استثنا قائل شدند.

این موضوع باعث شده دولت‌ها برای تامین منابع مالی در برخی شرایط، چشم به منابع بانک مرکزی دوخته باشند و سیاست‌های بانک مرکزی را در جهت خواسته‌های خود تغییر دهند. «دنیای اقتصاد» در گزارشی به بررسی تفاوت دیدگاه دو کشور فرانسه و آلمان در تعریف حد استقلال بانک مرکزی در جریان رخدادهای سیاسی پرداخته است. در فرانسه، اعتقاد بر این است که بانک مرکزی می‌تواند در برنامه‌های سیاسی دولتمردان همراه باشد.

اما آلمان، همواره استقلال بانک مرکزی را به‌عنوان یک اصل استثناناپذیر قرار داده و راهی برای سلطه سیاست مالی بر سیاست پولی باز نگذاشته است. نکته جالب توجه اینکه بررسی متغیرهای اقتصادی مانند نرخ رشد اقتصادی و بیکاری که بر رفاه اثرگذار هستند، حاکی از آن است که در میان‌مدت وضعیت آلمان نسبت به فرانسه در شرایط بهتری قرار دارد. هرچند هنوز برخی از سیاستمداران تصور می‌کنند با کاهش درجه استقلال بانک مرکزی می‌توان برنامه‌های اقتصادی را به شکلی طراحی کرد که به یک فرمول محبوبیت برای دولتمردان دست یافت.

لزوم استقلال بانک مرکزی به‌عنوان یک اصل در بین صاحب‌نظران حوزه اقتصاد پذیرفته شده‌است، اما بررسی کیفیت رابطه بانک مرکزی و دولت در کشورهای مختلف نشان می‌دهد که این اصل در هر اقتصاد به اشکال متعددی تفسیر می‌شود. یکی از نمونه‌های واگرایی در تفسیر استقلال بانک مرکزی، زاویه دید متفاوت نخبگان اقتصادی آلمان و نخبگان اقتصادی فرانسه در نگاه به سیاست‌گذاری پولی است. آلمانی‌ها معتقدند بانک مرکزی تحت هیچ شرایطی نباید تحت تکلیف دخالت در بازار قرار بگیرد، در سوی دیگر از دید فرانسوی‌ها بانک مرکزی در صورت لزوم باید در راستای سیاست‌های دولت تصمیم‌گیری کند. «دنیای اقتصاد» در این گزارش ضمن بررسی این دو زاویه دید، دستاوردهای اقتصادی ناشی از این دو تفسیر را مقایسه کرده است.

اصل ضروری استقلال

نظر کارشناسان درباره شیوه تعامل دولت و بانک مرکزی را می‌توان در یک گستره تصور کرد. حد بالای این گستره عقیده دارد که نباید بین بانک مرکزی به‌عنوان نهاد منتشر‌کننده پول و دولت به‌عنوان مصرف‌کننده اولیه پول رابطه نزدیکی وجود داشته باشد. سوی دیگر این گستره عقیده دارد دولت باید نقش پررنگی در تدوین سیاست‌های پولی ایفا کند. بر مبنای این زاویه نگاه، بانک مرکزی به نوعی بخشی از خزانه دولت است. البته چنین عقیده‌ای در بین کارشناسان اقتصادی چندان محلی از اعراب ندارد؛ چراکه استدلال‌های علمی و بعضا تجربی موجود همگی حکایت از تاثیر فزاینده استقلال بانک مرکزی بر اعتبار سیاست‌های پولی دارد. بررسی‌های کارشناسانه نشان می‌دهد رابطه معناداری بین سطح استقلال بانک مرکزی از یکسو و «تولید ناخالص داخلی»، «ثبات قیمت‌ها» و «ثبات نرخ ارز» از سوی دیگر وجود دارد. از این رو استقلال بانک مرکزی همواره به‌عنوان یک اصل ضروری مورد تاکید کارشناسان قرار گرفته است.

این اصل از آنچنان اهمیتی برخوردار است که تنظیم رابطه دولت و بانک مرکزی، در برخی کشورها بیش از ضرورت تفکیک قوای مقننه و مجریه (برای مثال در کشورهای دارای نظام پارلمانی) مورد توجه قرار می‌گیرد. با آغاز دهه ۱۹۹۰ توجه به وجود یک رگولاتور در مسیر روابط دولت و بانک مرکزی اهمیت ویژه‌ای پیدا کرده است. شاید برای کمتر کسی قابل باور باشد که در دهه ۱۹۸۰ در برخی از برهه‌های زمانی میانگین تورم جهانی مرز ۱۰۰ درصد را پشت سر گذاشته باشد. به عقیده کارشناسان یکی از مهم‌ترین نیروهای اصطکاک در خلاف جهت صعود قیمت‌ها نیروی حاصل از استقلال بانک‌های مرکزی بوده است، اما چه زمانی می‌توانیم ادعا کنیم بانک مرکزی مستقل از دولت عمل می‌کند؟

با وجود تفاوت دیدگاه در رابطه با تعریف دقیق استقلال بانک مرکزی، پاسخ‌های ارائه‌شده به این سوال عموما بر 4 ویژگی مشترک تاکید می‌کنند: «استقلال نهادی»، «استقلال کارکردی»، «استقلال پرسنلی» و «استقلال مالی». استقلال نهادی به این معنا است که بانک مرکزی به‌عنوان یک نهاد یا شخصیت مجزا از دولت، حدود اختیارات و وظایف مشخصی دارد. استقلال مالی مرز مشخصی بین دارایی و تعهدات بانک مرکزی و دولت ترسیم می‌کند. استقلال کارکردی به این معنا است که بانک مرکزی در عمل تصمیمات اعضای هیات‌مدیره خود را اجرا می‌کند، نه تصمیمات دولت را. بنابراین حتی درصورتی که اعضای هیات‌مدیره از سوی دولت انتخاب شده باشند نباید به‌عنوان نماینده دولت در تصمیم‌گیری‌های تاثیرگذار بر عملکرد بانک ایفای نقش کنند.

استقلال پرسنلی نیز بر این نکته تاکید دارد که کارکنان بانک مرکزی در خارج از چارچوب قانون عمومی استخدام کشوری قرار می‌گیرند. علاوه‌بر محورهای یاد شده برخی از دیدگاه‌ها بر «استقلال سیاسی» بانک مرکزی نیز تاکید می‌کنند. منظور از استقلال سیاسی وضع محدودیت بر اعمال نفوذ دولت در چینش و تصمیم‌گیری اعضای هیات تصمیم‌گیرنده بانک مرکزی، وجود مدت زمان مشخص و طولانی برای تصدی مقامات عالی سیاست پولی و در راس آنها رئیس کل بانک مرکزی و شفافیت قانونی برای حل و فصل اختلافات احتمالی میان بانک مرکزی و دولت است.

استقلال از دو زاویه دید

بررسی کیفیت رابطه دولت‌ و بانک مرکزی نشان می‌دهد که به‌رغم پذیرش اصول کلی استقلال بانک مرکزی، در تفسیر این اصول در کشورهای مختلف واگرایی وجود دارد. به عقیده کارشناسان استقلال بانک مرکزی یک «فرآیند» است، نه یک «وضعیت» و هر کشوری با توجه به افق نگاه و سازوکار طی شده مختصات خاصی در این مسیر دارد. یکی از نمونه‌های جالب توجه این تفاوت دیدگاه‌ را می‌توان در مناقشه کشورهای آلمان و فرانسه بر کیفیت چگونگی تعاملات بانک مرکزی اروپا و دولت‌های عضو اتحادیه اروپا جست‌و‌جو کرد. از نگاه نخبگان اقتصادی آلمان دو اصل اساسی درباره عملکرد مالی دولت و رابطه بازوی اجرایی کشور و بانک مرکزی باید مورد توجه قرار گیرد. نخست اینکه دولت باید شدیدا مقید به یکسری سیاست‌ها و الزامات مالی باشد که مانع کسری بودجه و استقراض آن از بانک مرکزی شوند، در واقع دست خالی دولت نباید با نشر اسکناس یا استقراض از بانک مرکزی پر شود. دوم اینکه بانک مرکزی باید از استقلال بالایی برخوردار باشد و مقامات دولتی نباید قادر باشند برای پیشبرد اهداف کوتاه‌مدت سیاسی خود، سیاست‌ پولی کشور را تغییر دهند یا بر روند اتخاذ سیاست‌های پولی اعمال نفوذ کنند.

در سوی مقابل، از نگاه نخبگان اقتصادی فرانسه باید نوعی توازن بین ثبات تورم از یک‌‌سو و اشتغال و رشد اقتصادی از سوی دیگر برقرار کرد. یعنی می‌توان در برخی موارد سیاست‌های مهار‌کننده افسار تورم را با سیاست‌های محرک اشتغال تعویض کرد. به پشتوانه چنین اعتقادی دولت می‌تواند به منظور رفع کسری بودجه، تحریک اشتغال یا اجرای برنامه‌های تامین اجتماعی از منابع بانک‌مرکزی استفاده کند. دیدگاه دیگری که در «کشور شش‌ضلعی» مورد حمایت جدی بخشی از سیاستمداران قرار دارد، اولویت سیاست بر اقتصاد است. براساس این دیدگاه دولت به‌عنوان منتخب مردم باید حق داشته باشد از ابزارهای پولی، بودجه‌ای و مالی در جهت تحقق اهداف سیاسی وعده‌داده‌شده به مردم استفاده کند. از این رو بانک مرکزی فرانسه در مقایسه با بانک مرکزی آلمان از استقلال کمتری برخوردار بوده است و این نگرش‌های متفاوت در رابطه با استقلال بانک مرکزی در تعامل این دو کشور با بانک مرکزی اروپا نیز به روشنی مشهود است.

اختلاف‌نظر بر سر مستقل‌ترین بانک

بانک مرکزی اروپا را چه به گواه شاخص‌های جهانی و چه به گواه نظرات کارشناسانه می‌توان «مستقل‌ترین بانک جهان» نامید. روند تشکیل این بانک به علت تضاد نگاه ژرمن‌ها و فرانسوی‌ها با چالش‌های بسیاری همراه بوده است. اختلاف آلمان و فرانسه بر سر تفسیر استقلال بانک‌مرکزی به زمان تولد نظام مالی قاره‌ سبز باز می‌گردد. فرانسوی‌ها اعتقاد داشتند که بانک مرکزی اروپا باید در برخی موارد مکلف به حمایت از دولت‌ها باشد اما نخبگان آلمانی این اقدام را تهدیدی برای ثبات و استقلال سیاسی بانک‌ مرکزی اروپا می‌دانستند. هرچند آلمانی‌ها در نهایت تنها به شرط «عدم تحمیل تکلیف به بانک‌مرکزی آلمان برای دخالت در بازار» عضویت در نظام مالی اروپا را پذیرفتند، اما اختلاف آلمان و فرانسه در رابطه با تفسیر «استقلال سیاسی» و «استقلال کارکردی» بانک مرکزی در برخی موارد باعث بروز تنش‌های شدیدی میان این دو کشور شد. اختلاف‌نظر بر سر ۴ ساله یا ۸ ساله بودن دوران ریاست بر بانک مرکزی اروپا، سیاست بانک مرکزی اروپا در قبال کشورهای درگیر در بحران مالی و نحوه انتخاب هیات تصمیم‌گیرنده در بانک مرکزی اروپا از جمله این موارد اختلاف بود. اختلافاتی که همگی ریشه در نوع نگاه به کیفیت رابطه نهاد ناظر پولی و بزرگ‌ترین مصرف‌کننده پول دارد.

کارنامه بهتر منضبط‌ها

برای تخمین میزان اثرگذاری هر یک از این دو نگاه می‌توان میزان اثرگذاری مسیر پیموده‌شده ازسوی هر یک از این دو کشور را بر برخی از متغیرهای کلان اقتصادی بررسی کرد. بررسی‌های کارشناسانه نشان می‌دهد که یکی از نتایج غیرمستقیم استقلال بانک مرکزی افزایش ظرفیت اقتصاد در مقابل شوک‌های خارجی است. اتحادیه اروپا در انتهای سال ۲۰۰۹ در گزارشی به بررسی میزان اثرگذاری شوک ناشی از بحران مالی جهانی در دهه گذشته در کشورهای مختلف پرداخته است. می‌توان متغیرهای مورد بررسی در این گزارش را به‌عنوان شاخص‌های تعیین‌کننده ظرفیت انعطاف نظام مالی هر یک از این دو کشور در نظر گرفت. بر مبنای این گزارش هر چهار متغیر مورد بررسی در این گزارش در آلمان وضعیت بهتری در مقایسه با فرانسه دارد.

بر این مبنا شوک جهانی باعث کاهش حدود ۶/ ۰ درصدی صادرات در آلمان شده و این در حالی است که انقباض برای فرانسه ۶/ ۱ درصد گزارش شده است. مبنی بر این گزارش بحران جهانی مصرف سالانه بخش خصوصی در آلمان را در سال پس از بحران کمتر از نیم درصد کاهش داد. این در حالی است که تلاطم جهانی در سال نخست میزان مصرف بخش خصوصی در فرانسه را در حدود ۵/ ۱ درصد کاهش داد. همچنین میزان کاهش در حجم سرمایه‌‌گذاری در آلمان با رقم حدود ۲/ ۰‌درصد بوده که این رقم در فرانسه معادل با ۷/ ۲ درصد گزارش شده است. مبنی بر برآورد اتحادیه اروپا موج بحران باعث کاهش ۱/ ۱ درصدی در تولید ناخالص سالانه آلمان در سال پس از بحران مالی شد، این در حالی است که این رقم برای فرانسه حدود ۳ درصد گزارش شده است.

به عقیده کارشناسان یکی دیگر از شاخص‌هایی که می‌تواند انعکاس‌دهنده تاثیر نگاه غالب بر سیاست‌های پولی بر بدنه اقتصاد باشد، میزان افت و خیز سطح قیمت‌ها است. بررسی‌ روند تورم در این دو کشور در سال‌های پس از بحران بانکی نشان می‌دهد که سیاست‌های آلمان در کنترل تورم همواره اثرگذارتر بوده است و نرخ تورم میانگین سالانه در ماه انتهایی تمامی سال‌های یاد شده در سطح پایین‌تری در مقایسه با فرانسه قرار داشته است. از سوی دیگر به‌نظر می‌رسد نگاه آلمان به استقلال بانک مرکزی در نهایت نیروی محرک کارآتری را بر بدنه اقتصادی وارد می‌کند. گواه این ادعا شتاب اقتصادی بیشتر آلمان در سال‌های پس از عبور موج بحران مالی از قاره سبز است. طی این دوره اقتصاد آلمان همواره نرخ رشد تولید ناخالص داخلی بیشتری را در مقایسه با فرانسه تجربه‌کرده‌ است. از آنجا که انگیزه‌های سیاسی در سیاست‌گذاری پولی در فرانسه نقش پررنگ‌تری در مقایسه با آلمان دارد، می‌توان انتظار داشت کاهش بیکاری به‌عنوان یکی از مهم‌ترین زمین‌های مانور رقبای سیاسی در فرانسه در مقایسه با آلمان موفقیت‌آمیزتر بوده باشد.

در سال ۲۰۰۹ آلمان با تجربه نرخ بیکاری معادل با ۳/ ۸ درصد بیشترین نرخ بیکاری در دهه گذشته را تجربه کرد. اما به‌نظر می‌رسد برنامه‌های بیکاری‌زدایی آلمان توانسته است در ۷ سال اخیر تاثیر بسیاری بر ایجاد فرصت‌های شغلی داشته باشد. به گواه آمار «Trading Economics» نرخ بیکاری در این کشور در یک روند نزولی مستمر در سال ۲۰۱۶ به حدود ۴ درصد رسیده است. در سوی دیگر آمار مربوط به نرخ بیکاری در کشور فرانسه نشان می‌دهد که وزن بیشتر اهداف سیاستی در تصمیم‌گیری‌های پولی از کارآیی چندانی در کاهش و کنترل بیکاری برخوردار نبوده است. پایگاه آماری «Trading economics» نرخ بیکاری فرانسه در آغاز سال ۲۰۰۹ را معادل با ۸/ ۷‌درصد گزارش داده است. این متغیر کلان اقتصادی در ۷ سال اخیر در فرانسه روندی کاملا متفاوت با روند بیکاری در کشور آلمان طی کرده و با افزایش ۵/ ۲ واحد درصدی در سال ۲۰۱۶ به حدود ۳/ ۱۰ درصد رسیده است.

مقایسه متغیرهای یاد شده نشان می‌دهد که سیاست ژرمن‌ها در قبال حفظ استقلال بانک مرکزی کارآیی به مراتب بیشتری در تحریک رشد و کاهش بیکاری در مقایسه با نسخه مورد استفاده در فرانسه داشته است. تفاوتی که گواه دیگری برای اثرگذاری بیشتر افق بلندمدت در سیاست‌گذاری در مقایسه با تصمیم‌گیری براساس اهداف کوتاه‌مدت مصلحتی و سیاسی است.

دولت‌ها جدا از طول و عرض جغرافیایی معمولا از سیاست‌های پولی به‌عنوان ابزاری برای افزایش پشتوانه سیاسی و افزایش محبوبیت نزد رای‌دهندگان استفاده می‌کنند. بررسی‌ها نشان می‌دهد که دولت‌ها در عین پذیرش اصل استقلال بانک مرکزی در استفاده از این ابزار معمولا از دو رویکرد نسبتا متقابل استفاده می‌کنند. برخی کشورها همسو با الگوی مورد استفاده در کشور فرانسه معتقدند بانک مرکزی باید در برخی موارد وعده‌های سیاسی دولتمردان را تامین کند. از سوی دیگر در تفسیر برخی از کشورها مانند آلمان، استقلال بانک مرکزی به‌عنوان یک اولویت اساسی به تامین ملاحظات کوتاه‌مدت سیاسی ارجحیت داده می‌شود.

بررسی نتایج این دو دیدگاه راوی واقعیت شایان توجهی است. اگرچه ممکن است در ابتدا این‌چنین به‌نظر برسد که همسویی بانک مرکزی با وعده‌های سیاسی لااقل در کوتاه مدت مقبولیت بیشتری برای دولت‌ها به همراه دارد، اما بر مبنای بررسی‌هایی که پیش‌تر صورت گرفت، انضباط و سخت‌گیری در لزوم استقلال بانک مرکزی، حتی در کوتاه‌مدت نیز با تامین خواسته‌های آحاد عمومی، پایگاه سیاسی دولت را نیز تقویت خواهد کرد. «دنیای اقتصاد» در روزهای آتی، در یک گزارش تفصیلی به بررسی ریشه‌ها و شیوه این نگاه منضبط به استقلال بانک مرکزی خواهد پرداخت.