نقدی بر شفاف‌ سازی منابع مالی انتخابات

در ایران، در حدود چهار دهه، چند ده انتخابات‌ را تجربه کرده‌ایم؛ انتخابات ریاست‌جمهوری، مجلس شورای اسلامی، مجلس خبرگان رهبری و شوراهای اسلامی. انتخابات در چهار دهه تجربه جمهوری اسلامی، مانند دیگر ابعاد نظام سیاسی، با رنگ‌مایه‌های مذهبی و آرمان‌خواهانه همراه بوده است.

روزنامه شرق: در ایران، در حدود چهار دهه، چند ده انتخابات‌ را تجربه کرده‌ایم؛ انتخابات ریاست‌جمهوری، مجلس شورای اسلامی، مجلس خبرگان رهبری و شوراهای اسلامی. انتخابات در چهار دهه تجربه جمهوری اسلامی، مانند دیگر ابعاد نظام سیاسی، با رنگ‌مایه‌های مذهبی و آرمان‌خواهانه همراه بوده است.

در گفتمان انقلاب اسلامی، انتخاب‌کردن به همان اندازه که حق است، تکلیف نیز هست. این نگاه به امر انتخاب و انتخابات، به سوژه‌های انتخابات که کاندیداهای انتخاباتی و البته شعارهای آنها هستند نیز سرایت می‌کند. شهروندان ایرانشهر، براساس سازوکاری مدرن و درعین‌حال مقدس به نام انتخابات، نمایندگان خود را که متولیان جامعه مسلمان‌اند، وارد ساختار قدرت سیاسی می‌کنند. در چنین فضایی، سلامت و قداست، مفروضات و شاید بدیهی‌بودنِ نهادینه‌شده ذهن یک جامعه، سیاسی است و اساسا مسئله بر مَدار فساد یا سلامت کاندیداها نمی‌گردد؛ بلکه پاکدستی مفروض است و شاخص اصلی، هرچه انقلابی و آرمان‌گرا‌تر‌بودن است.

از همین رهگذر، شاید یک جامعه سیاسی در ساحَت انتخابات، قائل به ابعاد غیرمتعالی و مادی نباشد. اما، تجربیات دهه اخیر، جامعه ایران و همچنین حاکمیت را با چالش‌ها و پرسش‌هایی مواجه کرده است؛ چالش‌ها و پرسش‌هایی که بیشتر دارای سویه‌های اقتصادی و مالی‌اند. گو اینکه انتخابات، تنها در قاموس یک عرصه آرمان‌خواهانه ظاهر نمی‌شود؛ بلکه، می‌توان از «بازار انتخابات» نیز سخن گفت. آرام‌آرام با این واقعیت مواجه شدیم که ظاهرا پول و سرمایه نیز در عرصه انتخابات نقش درخور توجهی ایفا می‌کنند.

واقعیتی که ابتدا در انتخابات‌های محلی (شوراهای اسلامی شهر) بر ما مکشوف شد. البته این روزها، نقش منابع مالی و سلامت آن به انتخابات مجلس شورای اسلامی و ریاست‌جمهوری نیز سرایت کرده است و تأمین هزینه‌های انتخاباتی کاندیداها به نقل محافل سیاسی تبدیل شده است. این چالش از یک‌سو، نگرانی‌هایی را برای نظام سیاسی و مردم ایجاد کرده و از سوی دیگر به یکی از چماق‌های نامرئی فرصت‌طلبان عرصه سیاست مبدل شده است.

نگرانی مذکور تا آنجا پیش رفت که دولت را به ارائه لایحه «شفاف‌سازی منابع مالی و هزینه‌های انتخاباتی داوطلبان انتخابات ریاست‌جمهوری، مجلس شورای اسلامی و شوراهای اسلامی» وادار کرد. این لایحه در تاریخ دوم آذر ١٣٩٤ در مجلس شورای اسلامی اعلام وصول شد و تا به امروز پادرهوا باقی مانده است. حال که در آستانه دو انتخابات ریاست‌جمهوری و شوراهای اسلامی شهر قرار داریم و هنوز خبری از تصویب لایحه مذکور نیست، بد نیست نیم‌نگاهی به آن بیفکنیم.

حرف حساب لایحه

لایحه شفاف‌سازی منابع مالی و هزینه‌های انتخاباتی داوطلبان انتخابات ریاست‌جمهوری، مجلس شورای اسلامی و شوراهای اسلامی متشکل از هفت ماده و پنج تبصره است که به پیشنهاد وزارت کشور، با قید دو فوریت در هیئت وزیران به تصویب رسید و رئیس‌جمهور روحانی آن را به مجلس شورای اسلامی ارائه داد. این لایحه به چگونگی تأمین منابع مالی و هزینه‌های انتخاباتی داوطلبان پرداخته است. مواد یک و دو این لایحه به منابع مجاز و غیرمجاز هزینه‌های انتخاباتی پرداخته است. ماده یک، چند مورد خاص را به عنوان منابع مجاز معرفی کرده است. ماده دو نیز سایر منابع را به عنوان منابع غیرمجاز معرفی کرده و درعین‌حال چند مورد را از باب تأکید ذکر کرده است. این نشان‌دهنده رویکرد ایجابی لایحه است؛ یعنی، به غیر از مواردی که لایحه مجاز دانسته، باقی موارد ممنوع است.

همچنین، ماده یک این محدودیت را بر سه انتخابات ریاست‌جمهوری، مجلس شورای اسلامی و شوراهای اسلامی وارد نموده و انتخابات مجلس خبرگان رهبری از شمول این قانون مستثنا است. این منابع نقدی و غیرنقدی مجاز عبارت‌اند از: دارایی شخصی داوطلب؛ کمک‌های مستقیم احزاب و تشکل‌های سیاسی دارای مجوز معتبر؛ کمک‌های اشخاص حقیقی ایرانی و همچنین منابع و امکانات عمومی که مطابق قانون استفاده از آن برای تبلیغات انتخاباتی مجاز است. «دارایی شخصی داوطلب» به این معنا است که خانواده، دوستان و آشنایان داوطلب نمی‌توانند مستقیما برای تبلیغات داوطلب هزینه کنند. «احزاب و تشکل‌های سیاسی دارای مجوز معتبر»، دو معنا را افاده می‌کند؛ اینکه تشکل‌های غیرسیاسی مانند سازمان‌های مردم‌نهاد، اتحادیه‌ها و... از شمول ماده مستثنا هستند.

همچنین، بقایای احزاب و تشکل‌های سیاسی که امروزه به دلیل انحلال، تنها به گروه‌های غیررسمی تبدیل شده‌اند و گروه‌هایی که هیچ‌گاه دارای مجوز معتبر نبوده‌اند، نمی‌توانند در هزینه‌های انتخاباتی مشارکت کنند. «اشخاص حقیقی ایرانی» دارای دو محدودیت اساسی است؛ یکی اینکه اشخاص حقوقی از قبیل شرکت‌های تجاری داخلی و خارجی اجازه پرداخت هزینه‌های انتخاباتی را ندارند و دوم اینکه این اشخاص حقیقی حتما باید ایرانی باشند. ایرانی‌بودن به این معنا است که یا ایرانی‌الاصل باشند یا تابعیت اکتسابی ایران را اخذ کنند.

ظاهر ماده حاکی از آن است که دوتابعیتی‌ها ممنوعیتی برای هزینه‌کردن ندارند؛ دوتابعیتی‌هایی که این روزها کم خبرساز نشده‌اند. «منابع عمومی» نیز وام‌ها و کمک‌هایی است که از جانب دولت به داوطلبان ارائه می‌شود. همان‌طور که اشاره شد ماده دو لایحه به معرفی موارد ممنوعه پرداخته است. ماده دو می‌گوید: تأمین منابع از سایر محل‌ها از جمله موارد زیر به صورت مستقیم یا غیرمستقیم ممنوع است. این یعنی تنها چهار مورد ماده یک مجاز است. همچنین، ظاهرا برخی موارد غیرمجاز، بیشتر مورد تأکید لایحه است که عبارت‌اند از: کمک بیگانگان اعم از دولت‌ها و اشخاص حقیقی و حقوقی؛ منابع نامشروع از جمله منابع ناشی از جرائم سازمان‌یافته، قاچاق و مواد مخدر و پول‌شویی و کمک‌های دستگاه‌های دولتی، نهادهای عمومی غیردولتی، مؤسسات، سازمان‌ها و شرکت‌هایی که به هر نحو و به هر مقدار از بودجه عمومی دولت و شهرداری‌ها استفاده می‌کنند.

به‌علاوه، در تبصره ماده دو برای اشخاص حقیقی ایرانی محدودیتی ایجاد شده است؛ اشخاص حقوقی ایرانی حتما باید با اطلاع و اجازه داوطلب انتخابات و از محل منابع قانونی، در هزینه‌های انتخاباتی مشارکت کنند. اما ماده سه لایحه به چگونگی هزینه انتخاباتی خود داوطلب می‌پردازد. اینکه یک داوطلب چگونه می‌تواند از منابع مالی که برایش فراهم شده، استفاده کند. ماده سه نیز دارای سویه حصری و ایجابی است. ماده سه، هزینه انتخاباتی هر داوطلب را صرفا شامل چند مورد می‌داند. هزینه‌های مربوط به دایرکردن محل ستاد انتخابات و اجاره‌بهای آن و هزینه حمل‌ونقل؛ هزینه‌های برپایی تجمع عمومی مرتبط با اهداف انتخاباتی؛ هزینه‌های تبلیغات مجاز در رسانه‌ها و سایر تبلیغات مجاز و هزینه و حق‌الزحمه عوامل اجرائی و کارشناسی در فعالیت‌های انتخاباتی، مواردی‌اند که داوطلب انتخابات مجاز است برای آنها هزینه کند.

اما تبصره ماده سه به چالشی پرسابقه و حاد اشاره کرده است؛ «ارائه کمک و خدمات نقدی و غیرنقدی به افراد، توسط داوطلب یا از طرف او». در یک دهه اخیر و در هر سه سطح انتخابات ریاست‌جمهوری، مجلس شورای اسلامی و شوراهای اسلامی، چالش مذکور قابل مشاهده است. لایحه برای مبارزه با مظاهر این چالش، فرمانداری‌ها را موظف کرده تا به محض مشاهده، مورد را به داوطلب تذکر دهند و در صورت ترتیب اثر ندادن، مورد را به هیئت‌های اجرائی معرفی کرده تا از ارتکاب به آن جلوگیری کنند. به موجب ماده چهار این لایحه، هر داوطلب موظف است حسابی افتتاح کند. این حساب برای او تنها محل واریز، برداشت و نقل‌وانتقال وجوه نقدی هزینه‌های انتخابات است.

همچنین داوطلب باید یک نفر را به عنوان نماینده مالی خود معرفی کند. نکته درخور توجه اینجاست که تبصره همین ماده، حساب مذکور را مشمول الزام به رعایت مقررات مربوط به محرمانه‌بودن اطلاعات شخصی ندانسته است. ماده پنج لایحه، داوطلبان را ملزم کرده تا تمامی منابع و مصارف مرتبط با فعالیت‌های انتخاباتی خود را در دفتر یا سامانه‌ای مخصوص ثبت کنند؛ درواقع، چیزی شبیه به دفاتر تجاری کسبه و تجار. همچنین، ماده شش لایحه نیز به نحوی خاص به هزینه‌های انتخاباتی احزاب و تشکل‌های انتخاباتی پرداخته و آنام را ملزم کرده است همه هزینه‌های مرتبط با فعالیت انتخاباتی خود را که به صورت مستقیم یا کمک به داوطلبان انجام می‌دهند، در دفاتر یا سامانه مخصوص ثبت کنند. این مسئله از سوی کمیسیون ماده (١٠) قانون فعالیت احزاب قابل رسیدگی است. ماده ‌هفت نیز وزارت کشور را به تهیه آیین‌نامه اجرائی و هیئت وزیران را به تصویب آن موظف کرد.

پرسش‌، نقد و راهکار

جدا از اینکه نظارت بر چگونگی تأمین و هزینه منابع مالی انتخابات به نحو مؤثری با عدالت انتخاباتی، شایسته‌سالاری، رفع تبعیضات ناروا و مشارکت همه‌جانبه مردم مرتبط است و درست است که شفاف‌سازی در منابع مالی هزینه‌ایِ انتخاباتی و قانونمندشدن آن، نیازمند پیش‌بینی چنین سازوکاری است؛ اما کماکان مسائلی معطوف به محتوای لایحه مذکور باقی می‌ماند:

١- ادبیات لایحه، رنگ و بوی محدودیت‌های همه‌جانبه را به خود گرفته است. ظاهر عبارات مواد یک و دو، نوعی سویه ایجابی و حصری را القا می‌کند. شاید، در برخورد با متن لایحه خیال کنیم که داوطلب انتخابات در دهلیز‌های سفت و سخت نظارت مالی اسیر خواهد شد و هیچ داوطلبی را یارای دست‌اندازی به منابع مالی نامشروع نیست.

اما، حقیقت نهفته در پس این گزاره‌های امیدبخش، چیز دیگری است. پیامد این ادبیات، چیزی جز ناکامی نیست؛ ناکامی که از درون لایحه و علیه خود لایحه رخ خواهد داد. دارایی شخصی داوطلب، کمک‌های مستقیم احزاب و تشکل‌های سیاسی و کمک‌های اشخاص حقیقی ایرانی، به ظاهر سه مورد را در بر دارد؛ سه مورد که ظاهرا در کنار دیگر موارد ممنوعه و متعدد قرار می‌گیرد. اما، آیا نویسندگان لایحه به این مسئله نیندیشیده بودند که ورودی همین منابع می‌تواند نامشروع باشد؟ درواقع، داوطلب موظف است تنها از سه منبع مجاز، هزینه‌های انتخابات را تأمین کند؛ آیا دارایی شخصی او، دارایی دوستان و آشنایان و همچنین دارایی احزاب و تشکل‌های سیاسی دارای مجوز معتبر، ممکن نیست از محل نامشروع تأمین شده باشد؟ میان منابع نامشروعی که به گونه‌ای مستقیم و غیرمستقیم وارد حساب داوطلب می‌شود، به‌لحاظ نامشروع‌بودن، چه تفاوتی وجود دارد؟

این چالش درباره منابع مالی بیگانگان، منابع مالی دولتی و عمومی و منابع مالی شرکت‌های تجاری نیز مطرح است. اگر حساب‌های شخصی یک داوطلب از پول‌های ناشی از ارتباطات دولتی، همدستی با بیگانگان و رفاقت با شرکت‌های تجاری پُر باشد، چه کاری از دستان این لایحه ساخته است؟ دورزدن مواد یک و دو لایحه نیازمند بهره هوشی زیاد بالایی نیست. با یک حساب‌سازی هوشمندانه و با ایجاد سلسله‌ای از حساب‌های واهی به نام اشخاص مختلف، می‌توان از چنگ ناورزیده مواد یک و دو گریخت.

٢- این ممنوعیت که اشخاص حقیقی ایرانی نمی‌توانند بدون اطلاع و اجازه داوطلب انتخابات به حساب وی پول واریز کنند، با چه توجیهی پیش‌بینی شده است؟ نویسندگان لایحه با چه استدلالی این ممنوعیت را پیش‌بینی کرده‌اند؟ آیا این حکم مربوط به اساس و کَلیت کمک مالی گرفتن از اشخاص حقیقی ایرانی است یا اینکه مربوط به تک‌تک افرادی می‌شود که قصد کمک مالی دارند؟ آیا این اطلاع و اجازه درباره کمک مالی احزاب و تشکل‌های سیاسی نیز نباید در نظر گرفته می‌شد؟ داوطلب و نماینده او چقدر باید هزینه کنند تا از تصمیم تک‌تک این افراد، اطلاع حاصل و اعلام اجازه کنند؟ اگر فرد مذکور خودسرانه پولی را به حساب داوطلب انتخابات واریز کرد، ضمانت جلوگیری از این عمل چیست؟

در ضمن، قید دیگری درباره این ممنوعیت وجود دارد؛ ممنوعیت شخص حقیقی ایرانی در تأمین هزینه‌ها از منابع ممنوع‌شده. منظور نویسندگان از منابع ممنوع شده چیست؟ آیا منظور سایر منابع است یا همان سه موردی که در ماده دو، مورد تأکید قرار گرفت؟ اگر منظور سایر منابع باشد که این عبارت بیشتر به یک طنز شباهت دارد؛ چراکه، سه منبع برای شخص حقیقی ایرانی باقی می‌ماند: دارایی شخصی داوطلب انتخابات، کمک‌های مستقیم احزاب و تشکل‌های سیاسی و وام‌ها و تسهیلاتی که دولت به داوطلبان می‌دهد. این نشانگر آن است که منظور نویسندگان، موارد سه‌گانه بیگانگان، اموال نامشروع و اموال دولتی و عمومی است؛ نه سایر موارد. اما در این صورت نیز منابع مالی که با عنوان سایر موارد برای داوطلب ممنوع است (به استثنای سه مورد مذکور)، از طریق حساب اشخاص حقیقی ایرانی مجاز می‌شود و این نقض غرض است.

٣- به‌نظر می‌رسد که اجرای قانون ناشی از این لایحه با موانعی عملیاتی روبه‌رو شود. چه میزان باید هزینه کرد تا در انتخابات شوراهای اسلامی شهر و حتی مجلس شورای اسلامی، به نظارت و شفافیت مالی دست یافت؟ حجم بالایی از داوطلبان انتخابات نیازمند حساب‌های اختصاصی‌اند. همچنین، هیئت‌های اجرائی باید بر فرایند واریز، برداشت و نقل و انتقال نظارت کنند. این نظارت و شفافیت به چه قیمتی به دست می‌آید؛ آیا واقعا به دست می‌آید؟ به‌نظر می‌رسد که یکی از دلایل به‌تأخیر‌افتادن تصویب این لایحه، همین هزینه هنگفت اجرائی‌سازی آن باشد. از این گذشته، افتتاح حساب نزد بانک‌ها به نحوی گسترده، موجب اختلال در کارکرد اصلی بانک‌ها می‌شود. همچنین، ضریب تبانی و فساد میان بانک‌ها و داوطلبان را نیز بالا می‌برد.

٤- با این منطق و چارچوبی که نویسندگان لایحه از آن پیروی می‌کنند، نظارت و شفافیت چند‌مرحله‌ای حساب‌ها نیز ضروری است؛ یعنی باید این امکان وجود داشته باشد تا سلسله حساب‌هایی که به حساب داوطلب ختم می‌شود، نظارت و ارزیابی شود. این سازوکار نیز لازمه منطق مورد متابعت نویسند‌گان لایحه است؛ اما هرگز مطلوب و امکان‌پذیر نیست. ازهمین‌رو، شاید اگر به‌جای دعوا بر سر اینکه هزینه‌های داوطلبان انتخابات از کجا می‌آید، به سمت «تعیین سقف برای هزینه‌ها» پیش می‌رفتیم، بیشتر به غایت عدالت انتخاباتی، شایسته‌سالاری، رفع تبعیض ناروا و زمینه‌سازی مشارکت همه‌جانبه مردم دست می‌یافتیم. به همان میزان که داوطلبان در هزینه‌های انتخاباتی آزادتر باشند، به منظور رقابت بیشتر، امکان دست‌بردن به منابع نامشروع و ممنوعه برای آنان بیشتر می‌شود؛ چراکه رقابت هرچه بیشتر نیازمند تأمین ثروت بیشتر است. تأمین ثروت بیشتر نیز خطر فساد را بیشتر می‌کند. البته، تعیین سقف نیز باید کارشناسی‌شده باشد و براساس حداکثر توان آنان که به لحاظ دسترسی به منابع مالی ضعیف‌تر‌ند صورت گیرد. اما در کل، سکوت کلیه لایه‌ها به این لایحه جای بسی تأمل دارد و پیشبرد و اصلاح آن نیازمند اراده سیاسی تمام قوا است.

لایحه‌ای که همچنان خاک می‌خورد

اوایل سال گذشته بود که وزیر کشور از تدوین لایحه‌ای برای شفاف‌سازی منابع مالی نامزدهای انتخابات خبر داد؛ بحث این لایحه پس از آن مطرح شد که وزیر کشور اسفندماه ١٣٩٣ از احتمال ورود پول‌های کثیف به صحنه سیاست صحبت کرده بود. پس از اعلام تهیه چنین لایحه‌ای در وزارت کشور، چند ماه طول کشید تا نهایتا مردادماه ١٣٩٤ راهی هیئت دولت شد؛ این لایحه در کمیسیون سیاسی دولت بررسی شد و هفتم آبان همان سال به هیئت دولت رفت. لایحه شفاف‌سازی در جلسه ١٣ آبان هیئت دولت تصویب شد و ١٩ آبان رئیس‌جمهوری در نامه‌ای به رئیس مجلس نهم، یعنی علی لاریجانی، این لایحه را با قید دوفوریت تقدیم مجلس کرد، اما دوفوریت لایحه شفاف‌سازی منابع مالی نامزدها از سوی نمایندگان مجلس اصولگرا، رأی نیاورد؛ آن‌هم چند ماه قبل از انتخابات مجلس شورای اسلامی و مجلس خبرگان رهبری در اسفند ١٣٩٤.

با معطل‌ماندن لایحه در مجلس نهم، کارش به مجلس دهم کشیده شد؛ نهایتا «لایحه شفاف‌سازی منابع مالی و هزینه‌های انتخاباتی داوطلبان انتخابات ریاست‌جمهوری، مجلس شورای اسلامی و شوراهای اسلامی» اوایل مردادماه امسال به صورت «یک شوری» راهی کمیسیون «شوراها و امور داخلی» شد و ٣١ مردادماه لایحه از سوی این کمیسیون با ٩ دلیل رد شد. این لایحه، منابع نقدی و غیرنقدی نامزدها برای هزینه‌های انتخاباتی خود را قید کرده و آنها الزام دارند تا یک حساب بانکی را برای هزینه‌های نقدی اعلام و هزینه‌های نقدی و غیرنقدی را در یک دفتر حسابرسی ثبت کنند.